Записка оказалась гласом вопиющего в пустыне, ибо подготовил её Солодуб слишком поздно. Тогда, когда всё уже было решено. Окончательно и бесповоротно. Ещё 6 октября.
7. Неизбежный Финал
Беседу со Сталиным газета «Правда» опубликовала 18 ноября далеко не случайно. Со времени образования 6 октября пленумом комиссии «для выработки советского законопроекта» о создании союзного государства и «проведения его /законопроекта – Ю.Ж./ через съезд Советов» миновало полтора месяца. Срок немалый, за который так ничего и не было сделано. И вот, газетной публикацией Сталин открыто заявил о своей полной капитуляции. Заявил о том, что вот теперь, скрепя сердце, начнёт готовить требуемый документ.
Комиссию для того наметили небольшую, всего в одиннадцать человек. Из них пятеро – сам Сталин, Каменев, Калинин, Рыков и Пятаков – практически постоянно находились в Москве. Шестерых же, должных представлять Украину, Грузию, Азербайджан. Армению и Белоруссию, только предстояло определить. Однако даже на первое заседание, состоявшееся 21 ноября, пришло лишь шестеро: Сталин, Каменев, Калинин, Пятаков, по собственной инициативе – Чичерин да от Украины – Раковский.100
Происходившее далее показало, что Сталин никогда не был так связан в своих действиях, как возглавив обычную комиссию. Даже если бы он и попытался отступить хоть на йоту от директивы 6 октября, в том ему непременно помешал бы постоянно находившийся рядом Каменев. Тот, кто и сделал всё возможное, чтобы, использовав авторитет Ленина, в его отсутствие не только отклонить автономизацию, но и предоставить будущим союзным республикам «право свободного выхода из Союза».
И всё же, Сталину нужно было добиться любой ценою подготовки в обусловленный срок проекта того документа, призванного и составить основу Конституции СССР. А потому на первом же заседании, использовав свои полномочия (право созыва), образовал подкомиссию – чисто рабочую группу. В неё пригласил наркомов РСФСР (по иностранным делам – Г.В. Чичерина и юстиции – Д.И. Курского), начальника главного топливного управления ВСНХ Г.Л. Пятакова. Тех, для кого предстоящее восстановление единства страны было органически связано с повседневной профессиональной деятельностью. Они-то, вместе со Сталиным, Калининым и Сапроновым, уже 25 ноября смогли приступить к обсуждению пока лишь тезисов Договора, представленных Чичериным и Курским.101
Несколько позже, 5 и 16 декабря, в заседания собственно комиссии пригласили столь же заинтересованных и компетентных: практика, секретаря Президиума ВЦИК А.С. Енукидзе, заместителей наркомов – по иностранным делам – М.М. Литвинова – и внутренних дел (в те годы в его функции входили руководство проведением в жизнь постановлений и распоряжений правительства, надзор за правильностью и целесообразностью обязательных постановлений местных органов власти, коммунальным хозяйством и т. п.) – М.Ф. Владимирского, прежде занимавшегося юридичеким оформлением создания автономных республик и областей. Кроме того, участие в заседаниях комиссии приняли X.Г. Раковский и Д.З. Мануильский – от Украины, М. Гусейнов – нарком по иностранным делам Азербайджана, М. Цхакая – полпред Грузии в Москве, С.М. Тер-Габриелян – в скором будущем председатель СНК Армении, А.Г. Червяков – председатель ЦИК и СНК Белоруссии.102
Общая их заинтересованность позволила проделать работу в самые сжатые сроки. Первый вариант проекта Договора был представлен в Политбюро ЦК РКП 30 ноября. Затем последовали доработки, и 16 декабря текст документа практически был готов.
Как и требовала директива пленума от 6 октября, статьёй 1-й предусматривалось объединение в одно союзное государство – Союз Социалистических Советских Республик Европы и Азии – не шести, а четырёх республик – РСФСР, УССР, ССРБ и Закавказской Федерации. Также (сначала в статье 2-й, а в окончательном варианте – последней, 26-й) устанавливалось их «право свободного выхода из Союза». Остальные из двадцати шести статей Договора касались вопросов органов власти, как СССР, так и союзных республик. То, что и оказалось предметом сразу же разрешённых разногласий.
В первый раз большинство отвергло поправку Раковского, попытавшегося отстоять полную самостоятельность республиканских Наркоматов финансов, продовольствия, народного хозяйства, труда, Рабоче-крестьянской инспекции. Во второй раз – было отклонено предложение Сталина и Курского, пытавшихся добиться упразднения Наркомнацев. В третий – Каменева и Сапронова (неожиданно решивших сохранить для союзного государства наименование РСФСР). В четвёртый – Тер-Габриеляна (настаивавшего на упразднении ряда республиканских Наркоматов).103
В итоге конструкция власти СССР выглядела следующим образом. Высший орган – съезд Советов Союза Социалистических Советских Республик. В промежутках между его сессиями – ЦИК Союза ССР и его Президиум, в котором, как требовал Ленин, председательствовали по очереди председатели ЦИКов союзных республик. Исполнительный орган – Совнарком с Наркоматами по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, почт и телеграфа, путей сообщения. ВСНХ, Рабоче-крестьянской инспекции, труда, продовольствия, финансов. Словом, все те, на которых настаивал Сталин ещё в сентябре.
Часть этих Наркоматов – ВСНХ, продовольствия, финансов, труда, Рабоче-крестьянской инспекции – в своей деятельности должны были руководствоваться распоряжениями соответствующих союзных Наркоматов. Остальные – земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения – обладали полной самостоятельностью.
Для граждан союзных республик устанавливалось единое гражданство – СССР. Страна получала флаг и герб, а столицей объявлялась Москва.104
Столь усложнённая структура власти, ставшая результатом далеко не неизбежного компромисса Сталина и Ленина в лице Каменева, структура конфедерации, вызвала ещё в процессе её разработки справедливые замечания Пятакова. Понимая причины появления трехуровневого построения (Наркоматы союзные, союзно-республиканские, республиканские), он всё же счёл должным высказать, но лишь Сталину, свои замечания.
«1. Получается, – писал он, – чрезвычайная громоздкость управления. Вводится новая инстанция/союзно-республиканские Наркоматы – Ю.Ж./ и, по нашей практике, тем самым несомненно увеличивается и без того сверхмерная волокита… Вполне понятно, что при нашей привычке доводить дело всегда до последних инстанций, канитель будет чрезвычайная.
2. Увеличение государственного аппарата (дублирование Наркоматов ВСНХ, НКФ, НКТруда, НКПрода и НК РКИ). 3. Едва ли мы сумеем создать коллегии Наркоматов и РСФСР, и СССР – трудно найти и туда, и сюда людей при нашей бедности культурными силами. Отсюда получится либо сплошная система совместительства, либо недостаточная пригодность коллегий.
4. В РСФСР будет устанавливаться практика обхода своих Наркоматов и обращение прямо в учреждения СССР, что приведёт к хирению учреждений РСФСР. Если же взять твёрдый курс на соблюдение инстанций – будет чрезвычайная волокита.
Можно ещё привести целый ряд трудно разрешаемых вопросов, но и приведённых достаточно для того, чтобы подчеркнуть то обстоятельство, что мы совершенно не подошли к вопросу с административно-практической точки зрения, оставаясь всё время в сфере решения политических вопросов /выделено мной – Ю.Ж./. Я не думаю, чтобы все эти вопросы были неразрешимы. Мне кажется лишь, что необходимо прежде, чем проводить намеченную реформу, проработать её с точки зрения правильного построения аппарата, для чего создать специальную комиссию из практиков-организаторов. Иначе мы рискуем внести большую сумятицу в работу государственного аппарата, которую будем потом стараться устранить спешно, непродуманно и несистематично».105
