Имеют место также обвинения в политике недальновидности. Команды скорой помощи жаловались: вместо того чтобы базироваться в больнице, их отправляют на их же собственном транспорте в неудобные точки, где они пережидают ночь и откуда могут быстрее попасть на станции скорой помощи. Качество обслуживания пациентов в краткосрочной перспективе можно улучшить, однако пострадает моральный дух бригады.
Наконец, утверждение, которое стало широко распространено, но так и не было доказано, гласило, что менеджеры перемещают службы скорой помощи в городские районы, где цели сложнее выполнить, из сельских районов, где критерии были другими. В задаче не подразумевалась передача предпочтений городам, но именно такой эффект мог иметь место.
Цель поощряла службы скорой помощи лгать о времени выполнения вызовов, переклассифицировать срочные случаи, пересадить бригаду скорой помощи на несанитарные транспортные средства, вывести персонал из сельских районов, жертвовать здоровьем и моральным духом медсотрудников.
Для одной разумной задачи это тот еще результат.
Как решить проблему «упорядоченной цели»? Один из возможных подходов заключается в том, чтобы сделать цели более сложными, покрывающими больше показателей с большим вниманием к деталям. Поучительным примером этого подхода может послужить метод развития финансовых регламентов за последние 30 лет.
Первым международным соглашением о регулировании банков для предотвращения финансовых кризисов стало Базельское соглашение 1988 года, которое часто называют Базель I[227]. Оно установило стандарты для каждого из банков, работающих на международном уровне, определив минимальный уровень капитала каждого банка. Капитал — это то, что стоит между банком и банкротством: банк с большим капиталом может понести огромные потери, прежде чем станет неплатежеспособным, в то время как банк, который финансирует свою деятельность с помощью заемных средств, а не собственных, гораздо более уязвим
. Иными словами, Базельское соглашение стало международным соглашением о том, чтобы банки не занимали слишком много или не достигали слишком высокого коэффициента левериджа
.
Пока соглашение Базель I было отмечено как первый шаг в сторону финансовой стабильности, оно представляло собой грубое правило, так как не уделяло должного внимания тому факту, что разные банки берут на себя разные риски. Например, банк, который выдал кредит стартапу из Кремниевой долины на сумму $100 миллионов, берет на себя гораздо больше риска, чем банк, который выделил кредит на ту же сумму американскому правительству. Кажется, опрометчиво устанавливать правила по капиталу, которые разработаны, чтобы быть гарантией от рисков, но которые сами же их игнорируют.
Базель I выделял пять различных категорий риска, и требования к капиталу варьировались в зависимости от того, какой объем операций банк проводил в каждой из этих областей. Но регуляторы вскоре пришли к выводу, что пяти категорий риска недостаточно: их правила были слишком упрощенными и имели слишком много недоработок. В то время как банки использовали передовые компьютеризированные модели риска на основе океана цифровых данных, требования к капиталу по Базелю I были настолько простыми, что их можно было рассчитать с помощью ручки и листка бумаги. Банки пытались выступить против ограничений регулятора, максимизируя свой коэффициент левериджа и находясь в поиске места для маневров в рамках правил
.
С учетом несоответствия сложности между банковскими моделями риска и простыми базельскими правилами это место для маневра было легко найти. Банки тщательно искали инвестиции, которые согласно правилам считались безопасными, но, по мнению банков, были перспективными, рискованными и, следовательно, потенциально высокоприбыльными.
Поэтому в 2004 году была опубликована серия регуляторных обновлений, которые подразумевали гораздо более сложное понятие риска. В то время как Базель I был изложен на 30 страницах, Базель II составлял 347 страниц и был увязан с моделями рисков самих банков — буквально с миллионами различных рисковых параметров на основе данных и с учетом рынка.
Недоработки были подчищены, но в ретроспективе Базель II не был успешным документом. За самым сложным соглашением по финансовой стабильности, составленным человеком, незамедлительно последовал самый сложный финансовый кризис в истории. Почему? Было бы абсурдно выделить единственную причину, но очевидно, что ныне хорошо известные проблемы, которые неблагоприятно повлияли на цели системы здравоохранения, также разрушили и Базель II.
Так как Базель II строился вокруг концепции оценки рисков, банки могли повышать коэффициент левериджа, если были способны найти активы с очень низким коэффициентом риска. Самый низкий возможный коэффициент риска равнялся нулю: если банк мог найти инвестиции с таким коэффициентом риска и неплохой прибылью, Базель II поощрял банк брать взаймы значительные суммы, чтобы направить их в эти инвестиции. Но какие активы имеют на бумаге нулевой риск и при этом дают жирную прибыль инвесторам? Ответ — греческие государственные облигации. Базельские правила были установлены богатыми правительствами, и поэтому — вполне естественно — они трансформировали их под себя. Банки Европейского союза имели право кредитовать правительства стран Европейского союза с нулевым коэффициентом риска[228].
Поэтому банки могли одалживать и кредитовать деньги Греции, которая была безрисковой на бумаге, но (что любопытно) приносила приличную прибыль. Пока правила утверждали, что Греция не несла в себе рисков, высокий доход по долгу Греции показывал, что рынок думал иначе. Это был типичный пример извращенных базельских правил: они награждали банки за совершение инвестиции с низким риском на бумаге, но высокой рыночной доходностью, что подразумевало в действительности высокий риск. Базельские правила поощряли банки искать все места, где правила казались неверными, — и вливать как можно больше денег в эти слепые зоны.
Спрос на якобы безопасные активы служил стимулом к разработке сложных финансовых инструментов, создающих теоретически безопасные инвестиции на фоне высокорискованного субстандартного ипотечного кредитования. Подобные инвестиции имели признаки непредсказуемости — возможно, случайно, а возможно, преднамеренно, они ограничивали риски в наихудших случаях, что означало, что активы обычно были безопасны и имели репутацию очень стабильных, но также и скромные шансы катастрофического взрыва.
Последнее печальное последствие Базеля заключалось в том, что антистимулы были одинаковыми для всех. Вместо естественной конкуренции, инвестирования в реальные проекты по всему миру банки стремились протиснуться сквозь те же лазейки — кредитовать Грецию, покупать субстандартные деривативы — и таким образом оказывались в бедственном положении в одно и то же время по одной и той же причине.
Решили ли проблему последующие законы? Возможно: посткризисное соглашение Базель III консервативнее, чем Базель II. Но оно также стало более сложным. Базель III в два раза длиннее предыдущего соглашения, а внутреннее законодательство (например, закон Додда-Франка в США) даже еще длиннее — десятки тысяч страниц. Урок Базеля II, кажется, заключается в том, что усложнение целей не остановит их обход — оно лишь приведет к тому, что правила будут обходить более сложным и неожиданным образом.
