В итоге система планирования стала оформляться в окончательном виде только к середине 1930-х годов. Серия пятилетних планов, которые стали вырисовываться с середины 1920-х годов, должна была очертить приблизительные рамки экономических целей правительства, однако на практике пятилетки оказались неэффективными. На самом деле они были заменены на серию одногодичных планов, которые приблизительно ориентировались на задачи и цели пятилетнего плана и следовали за его графиком. Ориентировочный перечень целей, которые предстояло достичь, составлялся Политбюро каждый июль на нескольких листах бумаги с указанием основных категорий продуктов производства и инвестиций, необходимых для выполнения этой задачи. В промежутке между июлем и ноябрем Госплан организовывал по всему Советскому Союзу серию конференций и заседаний на отраслевом и региональном уровнях для обсуждения существующих потребностей и наличия возможностей. Каждый ноябрь Центральный отдел планирования Госплана компоновал обобщенный (сводный) план, теперь уже раздутый до сотен страниц, и представлял его правительству. После чего в декабре или январе план официально принимался, а его цели доводились до сведения экономических комиссариатов, а оттуда до сведения всей системы промышленных объединений (главков), трестов и предприятий, возникших в годы первого пятилетнего плана45.
Но в теории система работала куда лучше, чем на практике. Тень Орджоникидзе висела над всем предприятием, так как в действительности все усилия по координации планов и приведению их в соответствие с достижимыми целями не могли быть поддержаны без постоянно возникающих чрезвычайных обстоятельств, креативной импровизации и экстравагантных наказаний. Трудности, связанные с получением надежных данных от отдельных предприятий, чье руководство находилось под постоянной угрозой расследования или наказания, было слишком задерганным, плохо информированным или просто безграмотным для того, чтобы успевать заполнять бесконечные формуляры, регулярно оставляли Госплан без надежных статистических данных. Первый реальный общегосударственный план появился только в 1931 году, но в нем отсутствовал ряд ключевых плановых показателей. Уничтожение специалистов в области экономики в начале 1930-х годов привело к сокращению сообщества ученых-экономистов, на их место пришли плановики, которые были больше техническими работниками, а не теоретиками, владели узкими знаниями в своей области, но не были способны охватить и понять экономику в целом. Полностью отсутствовал адекватный анализ государственных финансов, измеряющий экономику в монетарном исчислении, а не в грубых параметрах физических показателей; один из таких документов находился в стадии подготовки в Институте экономических исследований Госплана, однако он так и не был готов до того, как в 1941 году началась война. Отчаянно пытаясь найти помощь, институт Госплана начал изучать опыт возрождения Германии при Гитлере, однако последовавшая за этим книга «Плановые маневры в капиталистических странах» была запрещена в 1938 году, а институт был закрыт46. Экономику скорее мобилизовывали, а не планировали; когда возникали дефицит или узкие места, все усилия режима направлялись на устранение текущего кризиса до тех пор, пока не возникал другой, также требовавший срочных мер. «Логически последовательное планирование отсутствует, – писал один молодой американский экономист после года, проведенного в Академии планирования. – На деле практиковалась система приоритетов самого простого типа»47.
Проблемы, связанные с необходимостью приведения в соответствие планов реальному положению вещей в стране, привели к окончательной реформе Госплана в 1938 году, которая заложила основы системы макроэкономического планирования Советского Союза послевоенного периода. Эти изменения обычно связывают с именем Николая Вознесенского, одного из представителей нового поколения экономистов, усвоивших коммунистическое мировоззрение и не запятнавших себя приверженностью к ценностям дореволюционной экономической мысли. Он стал председателем Госплана в январе 1938 года, в самом начале третьего пятилетнего плана. Во время революции он был еще ребенком, вышел в жизнь рабочим, чтобы стать в 1930-х годах путеводной звездой партийной экономической науки. Когда его поставили во главе Госплана, это был не по годам развитой молодой человек 34 лет. Его основной вклад в экономическую теорию заключался в утверждении, что бедность необходимо сделать достоинством, так как, по его мнению, экономическая система, основанная на постоянном дефиците и вынужденная преодолевать перманентные трудности, носит более революционный характер: через «активную борьбу за их устранение» система включается в творческое сражение за производство продуктов. Согласно его утверждению, экономические законы были не абстрактными препятствиями на пути развития, а ни больше ни меньше как целями производства, поставленными пролетарским государством48. Но, несмотря на это, Вознесенский смог инициировать трансформацию системы планирования в более профессиональный инструмент макроэкономического управления. 2 февраля 1938 года Госплан был разделен на две секции. Первый занимался основными макроэкономическими показателями, в него входило четыре отдела (анализа местных и региональных балансов, инвестиций, финансов и регионального или отраслевого планирования); второй сектор подразделялся на 20 отделов, ответственных за основные отрасли промышленности, внешней торговли, продуктов питания и связи. В первое время Госплан занимался контролем над экономикой всей страны49.
Затем последовали и другие изменения. Госплан теперь имел право следить и за выполнением планов, была также создана структура региональных комиссий для контроля над выполнением плана. В 1939 году Госплану было подчинено государственное статистическое управление – Центральное управление экономического учета, и его деятельность была пересмотрена с тем, чтобы обеспечить более надежное поступление статистических данных снизу. Первоначально общий план составлялся в монетарном виде и давал обобщенное представление о доходах и расходах населения, обеспечивая суммарные балансы прироста капиталов и ресурсов. До этого планы начинались с целей производства, затем производили экстраполяцию финансовых ресурсов, материалов и трудовых ресурсов, необходимых для их выполнения; теперь же планирование исходило из определения объемов финансов, материалов и трудовых ресурсов, необходимых на следующий год с тем, чтобы очертить наличные возможности, прежде чем решать, что желательно50. С тем чтобы иметь возможность справиться с более сложными задачами планирования, число народных комиссариатов было расширено. В 1938 году их число выросло с 5 до 22, сюда входили и 6 непромышленных комиссариатов, ответственных за сельское хозяйство и транспорт. После 1938 года они работали над формированием и уточнением планов в тесном взаимодействии с Госпланом. У каждого комиссариата имелись главки, опиравшиеся на функциональные и территориальные подразделения и, таким образом, являвшиеся передаточным звеном между планирующими органами и отдельными предприятиями51. Постепенно характер управления экономикой изменился – было введено контролируемое государством планирование. Реформированная система оставалась неизменной и после смерти Сталина в 1953 году. Однако к Вознесенскому фортуна оказалась менее благосклонной. В 1948 году он столкнулся с завистливой натурой Сталина, когда написал собственный учебник по коммунистической экономике. После того как его арестовали и подвергли пыткам, заставляя признать абсурдные обвинения в шпионаже и саботаже, он был расстрелян в 1950 году.
