В обеих системах партия играла роль политического портье, наделяя полномочиями и давая разрешение государственным чиновникам, проверяя их характеристики, надзирая за их поведением и взглядами, наказывая за нарушения и отступничество. Это был совершенно беспорядочный и хаотичный процесс. За красивой организационной схемой скрывались бесконечные институциональные разногласия, споры по поводу юрисдикции и протокола, перекрывающихся сфер ответственности и неясно очерченных обязанностей. Стремление партийных работников очертить сферы и границы своей ответственности, сдерживаемые их статусом консультантов и их неясно определенной ролью руководителей, приводили к спорам и разногласиям, создавая таким образом перманентно напряженную обстановку. Партии предполагали, что их члены будут скорее руководить, а не заниматься административным управлением; государственным же чиновникам хотелось бы работать без оглядки на партию, которая неизменно подглядывает из-за плеча. Даже преданные партийцы, поставленные на государственные должности, находились под контролем. Закон о гражданской службе, принятый в Германии в 1937 году, устанавливал право партийных судов расследовать и наказывать за любые проступки и упущения, допущенные членами партии, занимающими государственные должности105. Коммунисты, назначенные на государственные посты, оказывались на передовой, находясь под непрестанным взглядом своих коллег по работе и почти ежедневно выслушивая оценку со стороны своих партийных комитетов. Степень влияния партии на государственные дела зависела не столько от осознания партией установленных конституцией границ своей компетенции, сколько от результатов борьбы за доведение политики партии до самых низов и принятия этой политики низами. В разных городах, муниципалитетах и селах условия осуществления власти партии и степень ее влияния различались в зависимости от целого комплекса факторов, как то: личных связей, политических амбиций и уровня социального напряжения.
Если взаимоотношения партии и государства на самом низовом уровне были беспорядочными и нечеткими, то это объяснялось, прежде всего, тем, что обе диктатуры были не уверены относительно практического смысла самих взаимоотношений. Обе диктатуры представляли собой гибридные системы, в которых как партия, так и государство должны были играть свои роли, но при этом партии видели себя в качестве старшего партнера в тандеме. Большинство авторов, писавших о советской системе, рассматривали ее как «партию-государство», где государство было абсолютным заложником доминирующей «тоталитарной» партии. Институционализация номенклатурной системы и дублирование партией всех государственных функций установили верховенство партии, в то время как в 1920-х и 1930-х годах государство находилось в процессе становления. Основные политические решения принимались узким кругом партийной клики. Между тем при Сталине наметился постепенный относительный закат партии, так что по мере взросления государства баланс власти начал смещаться, а Сталин ничего не предпринимал, чтобы изменить эту тенденцию, более того, действовал в обратном направлении. В 1920-х годах съезды партии и заседания Центрального комитета происходили регулярно; согласно уставу партии все решения принимались именно этими органами106. За весь период сталинской диктатуры съезды созывались только три раза, в 1934, 1939 и 1952-м годах, и только на первом из них имела место более или менее серьезная дискуссия по политическим вопросам. Пленумы Центрального комитета, которые по уставу 1939 года должны были созываться три раза в год, в действительности созывались только три раза за период между 1941 годом и 1953-м, годом смерти Сталина: в январе 1944-го, феврале 1947-го и августе 1952 года107. Влияние партии также значительно снизилось из-за массовых чисток 1930-х годов, когда наряду с малограмотными коммунистами и карьеристами были исключены и репрессированы тысячи политических деятелей, руководившие Советской страной с момента революции. Война ускорила исчезновение поколения старых большевиков. Вырастали новые кадры, но они скорее послушно адаптировались к существующей экономической и административной системе, чем становились архитекторами нового строя.
На местном уровне партия подвергалась в своей практической деятельности огромному множеству трудностей, равно как и регулярным кровопусканиям. Партийные организации были разбросаны по огромной территории, и сеть их была совсем не густой. Даже в 1940-х годах обычным видом транспорта для секретарей партии за пределами городских стен были велосипед или лошадь; телефонов и печатных машинок не хватало. Партийные работники были перегружены работой, в первую очередь для партии, что для них было приоритетом; кроме того, у них было огромное множество обязанностей, связанных с развитием местной экономики, культуры и общественной жизни, включая сбор точной статистики и составление отчетов о сборе секретной политической информации. Эти задачи могли бы потребовать большого количества офисного оборудования и секретарей. Партийные функционеры настолько горели желанием выполнить план производства или достичь целей, поставленных центром, что они сами включались в ежедневное управление местными заводами и колхозами, добиваясь выполнения плана. В 1948 году Хрущев на Украине начал атаковать руководителей областных комитетов партии за их неспособность руководить областями и за стремление брать на себя управление делами, которые лучше оставить государственным служащим108.
Корни проблемы лежали в огромных размерах государственного сектора. Число служащих стремительно росло в соответствии со стратегией экономической модернизации: в 1928 году их было 3,9 миллиона, к 1940 – 8,6 миллиона, к 1960 году – 15,5 миллиона109. К 1930 году партия столкнулась с огромными государственными ведомствами, имевшими собственные интересы, которые требовалось защищать с помощью советов, профсоюзов, комиссариатов и системы безопасности. В 1920-х годах с организационной точки зрения они были примитивными и зависели от вливания образованных членов партии, нуждались в реальном политическом руководстве, ими постоянно понукали партийные контролеры, чтобы добиться от них большей отдачи. К 1930 году ведомства значительно разрослись, к этому времени был выработан свод процессуальных норм (нормативные акты, устанавливающие права и обязанности государственных служащих, были впервые составлены в декабре 1922 года), а учреждения были организованы лучше. В 1931 году Сталин обратился к партийным кадрам с требованием сконцентрироваться на «конкретном практическом руководстве», оставив задачу реализации политики государственным органам110. Важно отметить, что именно отделы государственной безопасности НКВД занимались арестами и расстрелами членов партии в период между 1936-м и 1938-м годами. Процесс консолидации государственных институтов не прерывался и во время войны. Начиная с осени 1942 года армейским командирам удавалось добиваться успехов в понижении роли партийных военных комиссаров. Общенациональные комиссариаты подразделялись на еще более специализированные отделы для того, чтобы технически компетентные люди из числа профессиональных чиновников имели возможность влиять на политические решения или даже инициировать свою собственную политику. Как будто подтверждая факт изменений, происходящих в структуре Советского государства, в 1946 году народные комиссариаты были переименованы в министерства. Но что важнее всего, Сталин сам в 1941 году впервые решил занять высокую государственную должность. В итоге последние двенадцать лет своего диктаторства он занимал пост Председателя Правительства и Генерального секретаря партии одновременно, и это новшество в положении диктатора отражало более глубокие изменения в природе Советского государства – основанного коммунистической партией «нормативного государства», отличного от «чрезвычайного государства» ранних лет революции. Хотя партийные органы продолжали играть важную агитационную и надзорную роль во всех областях жизни, они были лишь одними из множества институциональных тяжеловесов – армии, аппарата безопасности и министерств, всех государственных органов, в которых профессиональная компетентность стала цениться так же, если не выше, как лояльность партии.
