С поручением составить ту или иную записку или просто подправить какой-либо текст к Михайле Сперанскому обращались помимо В. П. Кочубея и другие сановники. В архиве графов Воронцовых сохранилась записка о Правительствующем Сенате за подписью Александра Воронцова, представлявшаяся им 5 мая 1802 года для обсуждения в «Непременном совете». Пометы на ней выдают руку Сперанского.
* * *
В феврале — мае 1802 года в «Негласном комитете» шло интенсивное обсуждение проектов административных преобразований. В период с 10 февраля по 12 мая состоялось восемь заседаний комитета, на которых рассматривались различные вопросы, связанные с учреждением министерств[13]. Ни у императора Александра, ни у его молодых друзей — членов «Негласного комитета» — не возникало ни малейших сомнений в необходимости проведения министерской реформы. Характеризуя существовавшую на тот момент систему государственного управления России, В. П. Кочубей писал: «Трудно с точностию определить состав управления, до утверждения Министерства бывший. Он представляется в двух различных видах, судя по тому, с которой точки зрения на него взирают. Судя по первоначальным установлениям, управление сие должно было состоять в том, чтобы все дела из разных коллегий стекались в Сенат и, быв уважены его рассуждением, вносимые были через Генерал-Прокурора к Государю. Но судя по практическому дел течению, сей образ производства, многократно изменяясь, наконец, совершенно отошел из своего первоначального правила. В практическом производстве дел каждая часть имела способы более или менее удобные, по мере случайной доверенности ее начальников, вносить дела свои непосредственно на Высочайшее утверждение. Так, дела военных коллегий шли через своих вице-президентов; коммерческие через Министра Коммерции; казначейские через Государственного Казначея; удельные через Министра Уделов; почтовые через Главного Директора прямо к Государю, не останавливаясь в Сенате, который по отношению к сим делам был сборным только местом Высочайших решений и распорядителем некоторых только дел текущих и маловажных. Прочие части, кои или не имели своего Главного Директора, или коих Директор не имел доступа к Государю, входили по большей части прямо к Генерал-Прокурору и от него подносимые были непосредственно на Высочайшее усмотрение. Наконец, дела, кои из всех сих частей случайно и более по усмотрению их начальников, нежели по какому-либо постоянному правилу в Сенат входили, были столько зависимы от влияния Генерал-Прокурора, что рассмотрение их в Сенате было, так как и большая часть дел в Сенате производимых, только простой обряд; решение же всегда зависело от согласия начальника с Генерал-Прокурором, и часто от единого мнения сего последнего. Таким образом, дела в существе своем и до установления Министерств шли по большей части через главных начальников и особенно и главнейшее через Генерал-Прокурора, который посредством сего, собственно собою или под прикрытием Сената, имел на все части влияние. Из сего краткого начертания само собою открывается, сколь состав сей в практическом его производстве был недостаточен, произволен и подвержен смешению».
На первом из заседаний «Негласного комитета», посвященных административной реформе, которое состоялось 10 февраля 1802 года, была рассмотрена записка Адама Чарторижского об общих направлениях реформы управления Российской империи. В ней предлагалось, в частности, распределить административные полномочия между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках управление внутренними делами, иностранными делами, финансами, юстицией, народным просвещением, полицией, армией, флотом. Все министры должны были образовать совещательный совет при императоре, призванный стоять во главе государственного управления.
10 марта 1802 года в «Негласном комитете» рассматривался проект учреждения министерств, составленный графом Л. К. Платером по образцу организации исполнительной власти в тогдашней Франции. В нем предлагалось создание девяти министерств: 1) юстиции, 2) внутренних Дел, 3) иностранных дел, 4) народного просвещения, 5) военного, 6) морского, 7) финансов, 8) казны, 9) полиции.
17 марта 1802 года обсуждались проекты организации министерств, предложенные А. Р. Воронцовым. 24 марта был рассмотрен проект введения к указу об учреждении министерств, представленный В. П. Кочубеем. В нем провозглашалась цель реформы («постоянно возрастающее благосостояние всех граждан») и перечислялись обязанности министров. В одной из статей данного проекта говорилось о замене коллегий канцеляриями министров. Император не согласился на немедленную ликвидацию коллегий и предложил подчинить их сначала министрам и только с течением времени постепенно заменить на канцелярии. Мнение Александра нашло поддержку только со стороны Чарторижского. Другие члены «Негласного комитета» — В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов — настаивали на том, что сохранение коллегий даже на какое-то время нежелательно, поскольку сложившиеся в их рамках формы делопроизводства будут сильно препятствовать эффективной деятельности министерств; изменить же делопроизводство коллегий с тем, чтобы приспособить его к осуществлению функций, возложенных на министерства, будет очень трудно. Несмотря на такие аргументы государь не отказался от своего мнения.
На заседании 11 апреля 1802 года члены «Негласного комитета» обсуждали предварительный проект Н. Н. Новосильцева «О разделении министерств и о распределении полномочий». В соответствии с ним предполагалось создать единое Министерство, разделенное на отдельные части, возглавляемые министрами: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, народного просвещения, военных и морских дел. При этом предусматривалось, что министр юстиции возьмет на себя также полномочия генерал-прокурора, за исключением административных и финансовых, которые передавались министрам внутренних дел и финансов. Под контролем министра внутренних дел должно было находиться все, относившееся к организации управления на местах и устройству всех путей сообщения. В его ведение переходили генерал-губернаторы и губернаторы, Департамент водяных коммуникаций, Мануфактур-коллегия, Экспедиция государственного хозяйства, Главная соляная контора, гражданские землемеры.
21 апреля 1802 года снова обсуждался проект Новосильцева, но уже полный его вариант, в который были внесены исправления, предложенные членами «Негласного комитета» и находившимся тогда в Санкт-Петербурге Ф.-Ц. Лагарпом. Наставник Александра I предлагал, в частности, разработать до введения в действие плана учреждения министерств единый порядок канцелярского делопроизводства.
Рассказывая о порядке составления министрами своих докладов императору, Новосильцев заявил о целесообразности предварительного их рассмотрения «комитетом, составленным из министров». Но высказанная им идея создания нового органа, стоящего над министрами и объединяющего их деятельность, не была воспринята другими членами «Негласного комитета». Они предполагали, что достаточно будет разделить «Непременный совет» на два вида: узкий, состоящий из одних министров, и широкий, объединяющий министров и остальных членов «Непременного совета». Лишь в процессе осуществления министерской реформы станет очевидным, что для координации деятельности отдельных министерств необходимо создание особого органа — Комитета министров.
