Важные внешнеполитические решения всегда принимаются на уровне руководства государства.
Вопрос в том, насколько правильная информация о реальной обстановке, своих и чужих интересах и возможностях доходила до лидеров и насколько они сами были в состоянии понять ее и принять решение, соответствующее задачам внешней политики, как они ее себе представляли. Естественно, что на конечный результат влияли как те, кто собирал информацию, резюмировал ее, передавал наверх, оценивал возможности, предлагал решения, так и те, кто их исполнял. Из взаимодействия всех элементов этой системы и рождалось то, что называлось «внешней политикой».
Снаружи, для публики, подлинный процесс принятия решений прикрывали тщательно подобранные декорации «самой передовой в мире социалистической демократии». Они присутствовали в сталинской, а потом брежневской конституциях.
Формально существовало различие между органами государственной власти и государственного управления, то есть разделение законодательной (Верховный Совет) и исполнительной власти, которую олицетворял Совет министров во главе с председателем. Внешнюю политику проводило Министерство иностранных дел, а также Комитет государственной безопасности, в экономической сфере – Министерство внешней торговли, Государственный комитет по внешнеэкономическим связям (два внешнеэкономических ведомства были слиты в одно в 1988 году, а затем ликвидированы). Несущественной частью политических декораций были комитеты по иностранным делам Совета Союза и Совета национальностей Верховного Совета, которые никто и никогда не принимал всерьез. Верховный Совет СССР, состав которого тщательно подбирался партийным руководством, собирался два-три раза в год на сессии, чтобы послушать парадные отчеты и одобрить принятые партийной верхушкой решения.
Все знали, что реальная власть сосредоточена в руках партии, точнее – ее ЦК, а еще точнее – политбюро. Первым лицом в государстве был лидер партии, который мог функционировать как диктатор, ограниченный в своих действиях лишь традицией и соотношением сил на вершине партийной иерархии. Сталин стал абсолютным диктатором, его наследники никогда не приобретали такой полноты власти и произвола. Как назывался диктатор – было не важно. Он мог быть просто генеральным секретарем, мог объединять функции лидера партии и председателя Совета министров, генсека и председателя президиума Верховного Совета СССР или президента. Последняя попытка политической борьбы была сделана на XVII съезде партии в январе 1934 года. Сталин победил на съезде. Вскоре при до сих пор не раскрытых обстоятельствах был убит его потенциальный соперник С.М. Киров, а затем уничтожена большая часть делегатов съезда. С тех пор все съезды и в сталинское, и в хрущевское, и в брежневское время до прихода Михаила Горбачева собирались для того, чтобы зафиксировать без борьбы и обсуждения под «бурные и продолжительные аплодисменты» политические установки на ближайшие четыре-пять лет, подготовленные аппаратом и принятые политбюро, утвердить намеченную политбюро, а часто и более узким составом смену партийной элиты в лице членов ЦК, кандидатов в члены ЦК и членов Ревизионной комиссии. Съезды стали просто театральным действом по легитимизации сложившегося соотношения сил внутри системы в результате внутрибюрократической борьбы. Внешнеполитические решения и акции никогда не обсуждались, хотя соответствующие разделы ритуально присутствовали в отчетных докладах, резолюциях съездов, выступали министры иностранных дел и другие лица, связанные с проведением внешней политики.
После того как в октябре 1964 года был совершен государственный переворот и свергнут Н.С. Хрущев, пленум ЦК разделил посты генерального секретаря (им стал Л.И. Брежнев) и председателя Совета министров (А.Н. Косыгин). В 1965 году председателем президиума Верховного Совета был «избран» Н.В. Подгорный. Но все знали, что из-за плеча генерального секретаря выглядывала вторая по значению (а кое в чем и первая) фигура «серого кардинала» – Михаила Суслова, аскета и «идеолога», который до конца своих дней ходил в калошах, и, по непроверенным слухам, именно благодаря этому в Москве сохранялось калошное производство. Некоторое время Н.В. Подгорный играл активную и публичную роль в международной политике. Именно ему было поручено в 1971 году подписать договор с Египтом. Однако даже до совмещения должностей генерального секретаря и председателя президиума Верховного Совета СССР в 1977 году конституционные права Подгорного часто передавались Брежневу. Таким образом даже формально не соблюдалась законность.
В любом случае партия означала политбюро. Когда говорилось «решение ЦК», подразумевалось решение политбюро или секретариата. Политбюро собиралось примерно раз в неделю. Предполагалось, что если политбюро принимало решение, то оно обсуждению не подлежало. Вот что рассказывает об этом бывший видный партийный функционер.
Н.Г. Егорычев211. Решения как в области внешней политики, так и в экономике, других внутренних делах принимались очень узким кругом лиц без достаточной дискуссии, без обоснований, без настоящих экспертных оценок. Часто превалировали амбиции, не говоря о слабом теоретическом базисе решений. В общем-то по каждой проблеме, в том числе по Ближнему и Среднему Востоку, должны были сходиться мнения трех ведомств – КГБ, Министерства обороны, МИДа, конечно при участии международного отдела ЦК. Но все зависело от региона. Если регион был такой, что там были большие интересы у военных, конечно, их точка зрения превалировала. Я не думаю, чтобы в отношении Ближнего и Среднего Востока главной была точка зрения военных. Я считаю, что там преобладали комплексные, прежде всего политические, задачи, в том числе и в отношениях с Египтом. Но военные были заинтересованы в том, чтобы у нас были базы в Египте. Это было справедливо, поскольку американцы находились в Средиземном море. Или, например, Иран, наш сосед. Разумеется, Министерству обороны была небезразлична военная деятельность там. Например, сколько американских военных советников находится в Иране, какое оружие он получает от других стран? Или Турция. Разве нас не беспокоило, что там американцы создали свои военные базы, разные опорные пункты? Здесь с мнением военных надо было считаться. Но если бы дипломатия смогла добиться улучшения отношений с этими странами, добиться того, чтобы их правительства понимали свою ответственность за отношения с Советским Союзом, проявляли сдержанность к иностранной военной деятельности на своей территории, не разрешали бы ее, то военные тоже бы правильно ее оценили. Решения по крупным политическим и экономическим проблемам принимались в политбюро, и только там. Наши исполнительные органы, включая министерства и министров лично, никаких прав не имели. Они должны были добиваться выполнения решений намеченного плана любыми средствами. У них было только одно право – требовать: «Давай, давай, нажимай! Делай любой ценой!» Огромные средства (а мы страна не очень богатая) тратили на оборону для того, чтобы добиться военного баланса. Да еще помощь Афганистану, Кубе, Вьетнаму, Эфиопии, Йемену… Все это перенапрягло нашу экономику.
Обычно партийно-административная элита страны внешнюю политику отдавала на откуп соответствующим ведомствам и политбюро. О важных шагах и событиях ее информировали на пленумах и съездах. Столкновения и споры случались редко. Об одном эпизоде – якобы тогдашний первый секретарь МГК КПСС Н.Г. Егорычев критиковал советскую ближневосточную политику в июле 1967 года – ходили разные слухи. Утверждали, что эта критика и вызвала его отставку.
