Психологическое состояние Протопопова не составляло секрета и для Николая II. 10 ноября 1916 г. он писал императрице: «Мне жаль Протопопова хороший, честный человек, но он перескакивает с одной мысли на другую и не может решиться держаться определенного мнения. Я это с самого начала заметил. Говорят, что несколько лет тому назад он был не вполне нормален после известной болезни… Рискованно оставлять в руках такого человека Министерство внутренних дел в такие времена»
. Однако против его отставки категорически возражала Александра Федоровна: ведь Протопопов «честно стоит за нас»
. Впрочем, и императрица подмечала некоторые недостатки министра внутренних дел: «Я знаю, у него не всегда последовательны мысли, но самые идеи хорошие, и он нам так предан. Он не умеет, мне кажется, своих мыслей дисциплинировать и приводить в исполнение именно потому, что у него их слишком много. Ему нужен был бы помощник, менее нервный, чем он, который умел бы выбрать исполнимые мысли и с энергией их проводить»
.
Впрочем, Протопопов был отнюдь не единственной спорной фигурой в правительстве. Министр народного просвещения П.Н. Игнатьев критически отзывался о министре путей сообщения (и будущем премьере) А.Ф. Трепове. 2 ноября 1915 г. он писал: «Мне думается, что недолго меня еще будут держать в этой странной компании. А. Трепов — министр путей сообщения. Можно ли дальше идти? Человек никогда в жизни двумя курицами не управлял. Пробовал в 1892 г. быть предводителем дворянства и провалился»
.
Последний же премьер — кн. Н.Д. Голицын — сам был уверен в своей неспособности занимать столь высокий пост. В «высших сферах» делились слухами, что новый председатель Совета министров целый час рассказывал императору анекдоты о самом себе, которые должны были продемонстрировать всю его непригодность к этой должности. Николай II с этим категорически не соглашался: «Я знаю. Я выбрал. Справитесь»
.
Дезорганизация системы управления в центре с неизбежностью вела и к беспорядку на местах. И до начала войны губернаторы не могли себя чувствовать безусловными «начальниками губернии». Казалось бы, их полномочия практически не знали пределов. Однако воспользоваться ими было затруднительно: невероятные по трудности задачи приходилось разрешать, опираясь на ограниченный по численности, не всегда компетентный бюрократический аппарат и практически не подотчетные губернатору органы местного и сословного самоуправления
. Представитель правительства оказывался между «молотом и наковальней»: «дефицитом» бюрократии в губернии и ее сравнительной многочисленностью в столице. Многие требовали отчета от губернатора, но не многие чиновники ему подчинялись. Он олицетворял местную власть и для просителей «снизу», и для ревизоров «сверху». В итоге около 100 тыс. документов в год шли на подпись «начальника губернии»: «Русский губернатор, может быть, самое занятое должностное лицо в мире, если количество занятий можно измерять числом официальных бумаг, проходящих через губернаторские руки»
. Кроме того, не было очевидно, перед кем отчитывался сам руководитель местной администрации: перед императором, который его назначал, или перед непосредственным начальником — министром внутренних дел
. Вместе с тем губернатор попадал «под надзор» и прочих ведомств: Министерств юстиции, финансов, Главного управления землеустройства и земледелия и др. Ситуация осложнялась еще и тем, что, по словам С.Е. Крыжановского, «территории округов почтово-телеграфных, акцизных, судебных, учебных, таможенных, военных, фабричных, путей сообщения и т. п. не совпадали ни друг с другом, ни с губернией. Вследствие этого губерния не являлась законченной единицей управления и не имела цельности, что порождало многочисленные затруднения в деле поддержания порядка, требующем согласованности и быстроты в действиях всех властей»
. В годы войны все эти многочисленные проблемы только лишь усугубились.
Губернаторы территорий, оказавшихся в зоне военных действий, не знали, кому подчиняться — военной или гражданской администрации. Со стороны Ставки они слышали постоянные угрозы, вплоть до возможного ареста
. Столичная же бюрократия часто себя вела довольно пассивно. Так, минский губернатор к 1916 г. был одновременно в подчинении Министерства внутренних дел, начальника Минского военного округа и главного начальника военного снабжения. При этом в наименьшей степени он зависел как раз от МВД, которое не очень интересовались делами края
. Произвол военной администрации чувствовали даже «хозяева» внутренних губерний России. Так, военное командование определяло места водворения эвакуируемых учреждений (чаще всего за пределами театра военных действий) без сношения с гражданской администрацией. Губернаторы узнавали о прибытии поездов с чиновниками и грузами в момент их появления на вокзале. Военные брали ответственность на себя за многие решения. Так, командующий войсками Московского военного округа ген. И.И. Мрозовский, ни с кем не советуясь, запретил вывозить продукты из Московской губернии
. Верховный главнокомандующий вел. кн. Николай Николаевич, часто не ставя в известность правительство, вел переписку с губернаторами, давая им все необходимые указания, что вызывало раздражение императрицы
.
Проблема, с которой сталкивались губернаторы, касалась и их подчиненных. Так, полицейские чины не знали, чьи приказания следовало выполнять: губернатора или военного командования. Чаще всего они отдавали предпочтение последнему. При этом в условиях военного времени сильнее прежнего сказалась старая проблема нехватки управленческого аппарата в распоряжении у губернатора. Например, в прифронтовой зоне совершенно не хватало земских начальников. Губернатор был вынужден командировать в участки чиновников своей канцелярии. В результате «обескровливалось» само губернское правление.
* * *
До 1914 г. Совет министров так и не стал объединенным правительством. В особенности это чувствовалось в годы войны. Консолидированного курса у кабинета не было, министры ориентировались на позицию императора, а не премьера. В сложившихся обстоятельствах именно Николай II должен был выполнять роль главы правительства. Однако он и не собирался этого делать. В итоге министры проводили собственную линию, в том числе и в отношении представительных учреждений. Кроме того, не были размежеваны сферы компетенции правительства и Ставки, которая, в свою очередь, не вполне справлялась с возложенными на нее задачами гражданского управления. Была дезориентирована и местная администрация (в особенности в прифронтовой зоне), которая не знала, кому подчиняться и перед кем отчитываться. Таким образом, в военное время была проблема даже не «двоевластия», а многовластия, что становилось значимым фактором нестабильности.
3. Представительные учреждения
Конституционное устройство Российской империи вполне соответствовало правовым «стандартам» немецких дуалистических монархий. Их основополагающий принцип — ответственность правительства перед верховной властью, а не перед законодательным представительством. Точно так же дело обстояло и в России. Совет министров отвечал перед императором и, соответственно, его состав определялся монархом. Кроме того, учреждалось двухпалатное законодательное представительство: избираемая Государственная дума и наполовину назначаемый царем Государственный совет. И, конечно, последнее слово при принятии законов принадлежало императору, который обладал правом абсолютного вето
.
