Обеспечение спроса населения продолжало осуществляться путем свободной торговли, в системе которой твердые цены не соблюдались. В декабре 1916 г. правительство отменило таксы на все продукты, снабжение которыми не обеспечивалось правительственными заготовками. Правительство не смогло добиться устойчивости цен и приостановить их спекулятивное повышение. По отдельным группам товаров цены за годы войны в среднем возросли примерно одинаково (более чем в 2 раза), но при этом в наибольшей степени (в 4–5 раз) повысились цены на основные товары массового спроса: соль, гречневую крупу, ситец и бумазею, валяную обувь и др.
Сокращение производства товаров для массового рынка, упадок сельского хозяйства и дезорганизация транспорта привели к нарушению экономических связей между отдельными районами страны, между городом и деревней. Не получая из города необходимых промышленных товаров и не желая продавать сельскохозяйственные продукты за обесценивавшиеся бумажные деньги, крестьяне стали сокращать поставку продуктов на рынок. Это привело к тому, что к 1916 г. страну охватил жесточайший продовольственный кризис. Особенно тяжелое положение создалось в Петрограде и Москве.
Помимо ряда мер по замене частного торгового оборота плановым распределением централизованными органами правительственной власти и общественных учреждений, правительство приняло административные меры по борьбе с дороговизной. Закон 8 сентября 1916 г. впервые установил ответственность за чрезмерное повышение цен, за что вводилось наказание в виде двух лет тюрьмы или штраф от 1 до 10 тыс. руб. Однако применение этого закона не повлияло на рост цен, так как редакция закона была неудачна: каралось не всякое повышение цен, а только «чрезмерное», причем определения последнего не давалось. Одновременно при Министерстве торговли и промышленности вводилась надзорная должность торговых инспекторов, которым предоставлялось право контроля за совершением торговых сделок. Однако это мероприятие не дало никаких результатов: оно было осуществлено накануне Февральской революции, когда на всю Россию насчитывалось только пять таких должностных лиц
.
Острый недостаток продовольствия наблюдался почти во всех воюющих странах, что вызвало необходимость нормирования продуктов питания путем введения карточной системы. Первой страной, введшей регулирование потребления, была Германия, где спустя полгода после начала войны появились карточки на хлеб, мясо, масло, керосин и др. Затем карточная система была установлена в Австрии. Но количество выдаваемых продуктов было настолько незначительным, что германо-австрийские карточки назывались «голодными».
В России вопрос об установлении карточной системы рассматривался комиссией Особого совещания о мерах борьбы с дороговизной продуктов первой необходимости осенью 1915 г., но введение ее по ряду соображений (отсутствие тогда дефицита на продовольствие, технические трудности) было признано нецелесообразным. Однако в провинции продовольственное снабжение складывалось настолько неблагоприятно, что местные органы власти сами приступили к нормированию снабжения. В 1916 г. в отдельных губерниях началось распределение по карточкам. Какой-то единой карточной системы не было. Первым продуктом распределения стал сахар — единственный продукт, в котором ощущался абсолютный недостаток. Лишь в некоторых местах (Костромская губерния, Рига, Нижний Новгород, Псков и др.) по карточкам выдавали также пшеничную муку и другие продукты. Нормы выдачи были различными и неустойчивыми, они устанавливались местными властями и зависели от состояния запасов. Главными органами распределения являлись лавки городских самоуправлений и местные кооперативы. Частная торговля привлекалась далеко не всегда, при этом действовала она не самостоятельно, являясь лишь своеобразной передаточной инстанцией
. В Риге отпуск сахара по карточкам был передан только торговцам, а потребительские общества вовсе не были допущены к снабжению населения. В большинстве случаев вольная продажа сахара или других продуктов, отпускавшихся населению по карточкам, запрещалась, но в некоторых местах наряду с продажей по карточкам продолжалась и свободная торговля
.
Во второй половине 1916 г., когда продовольственный кризис достиг значительных размеров, Особое совещание по продовольственному делу обратилось к нормированию потребления. Для сокращения потребления мяса и мясных продуктов были установлены мясопустные дни. Специальным законом от 30 июля 1916 г., одобренным Государственным советом и Государственной думой, было запрещено продавать мясо и мясопродукты (мясные консервы, колбасу, сало и др.) в торговых предприятиях и на рынках, а также мясные блюда в столовых, ресторанах и других предприятиях питания в течение четырех дней каждой недели. В эти же дни запрещался убой скота для продажи. Однако проведение этого закона в жизнь оказалось затруднительным. В последующем из закона были сделаны некоторые изъятия, которые, по существу, свели его роль к минимуму.
Наряду с нормированием потребления осуществлялись отдельные меры по усилению заготовок и увеличению объема товаров. Наиболее важными из них были введение обязательных поставок скота для государственных нужд и разверстка заготовок зерна по губерниям. Постановлением министра земледелия от 12 мая 1916 г. «О мерах для обеспечения скота для армии и населения» были утверждены заготовительные цены на крупный рогатый скот, овец и свиней по районам Европейской России. Одновременно было установлено, что в случае, если крестьяне будут противиться продаже скота по твердым ценам, земство или органы, их заменявшие, имеют право применять реквизицию скота по тем же твердым ценам на основе установленной разверстки.
В декабре 1916 г. правительство пошло на решительную меру в области снабжения хлебом. Была введена обязательная поставка хлеба в казну по твердой цене согласно разверстке, которая устанавливалась в централизованном порядке для каждой губернии, а внутри губернии — земскими управами с участием уполномоченного Особого совещания. Расчет за поставляемые по разверстке хлебопродукты производился по твердым ценам, которые устанавливались ниже рыночных. Введение принудительных поставок привело к тому, что крестьяне в массовом порядке стали скрывать запасы хлеба, стремясь реализовать его по свободным ценам. В итоге из хлебной разверстки, определенной в 771 млн. пудов, до апреля 1917 г. удалось заготовить меньше половины — только 365 млн. пудов.
Несмотря на то что валовой урожай хлеба в 1916 г. уменьшился на 17% по сравнению с предыдущим годом и почти на 25% — по сравнению с 1913 г., имевшиеся в стране запасы могли обеспечить потребности населения. Однако расстройство транспортной системы страны затрудняло доставку уже заготовленного хлеба в районы потребления. Более того, ухудшилось снабжение армии продуктами питания. В октябре 1916 г. армия недополучила 45% продовольственных грузов, в ноябре — 46,3%, в декабре — 67,1%, в январе 1917 г. — 50,4%, в феврале — 57,7
. Не лучше обстояло дело и в тылу. В январе-феврале 1917 г. продовольственное снабжение гражданского населения составило менее четверти намеченного объема. Продовольственные проблемы приобрели в январско-февральские дни 1917 г. наибольшую остроту. Правительство не могло обеспечить продовольственное снабжение рабочих даже тех предприятий, которые работали на оборону, хотя они были на особом учете и пользовались преимуществами по сравнению с другими. Война и продовольственный кризис обострили социальную ситуацию в стране, вызвав массовые волнения, закончившиеся в феврале 1917 г. свержением самодержавия.
