При этом такие институты могут показаться необязательными для обеспечения благосостояния. Период экономического роста может быть инициирован без институциональной реформы – всего лишь «изменения отношения со стороны верховного политического руководства в сторону более рыночной, более благоприятствующей частному сектору политической ориентации» [Rodrik, 2003, p. 15]. Однако без институциональной реформы экономический рост быстро выдохнется. И все же реформировать институты нелегко. Реформируя их путем навязывания «лучших практик» Запада и его правил, удалось добиться меньше, чем ожидалось.
Этот результат представляется закономерным. Европейский рост никогда не был сосредоточен вокруг государства и не основывался на сообществах, пользовавшихся международной помощью. Более того, институты не являются правилами. Они представляют собой самоподдерживающиеся системы правил, убеждений, норм и организаций. Институциональное развитие – постепенный процесс, в котором одни институты являются предпосылками для возникновения других. Проявления действия институтов зависят от различных условий, и разные институты могут принести одинаковый результат.
Успешная реформа – нечто гораздо большее, чем просто изменение правил; она требует создания новой системы взаимосвязанных институциональных элементов, которые мотивируют, создают возможности и подталкивают индивидов предпринимать определенные действия. Реформа должна эмпирически выявить транзакции, важные для улучшения благосостояния, а не предполагать их наличие, поскольку они зависят от местных условий и институтов. Мы должны эмпирически открыть, а не дедуктивно утверждать, является ли, например, нарушение прав собственности со стороны полиции, армии, повстанцев или правительства источником беспокойства по поводу этих самых прав. Только тогда можно увидеть, какая институциональная реформа будет благотворной и осуществимой на практике.
Подобные соображения влекут за собой признание того, что институты не являются просто правилами, что институциональное развитие – последовательный процесс, в котором прошлые институциональные элементы имеют значение; что эффекты действия институтов зависят от различных условий и что в разных обстоятельствах лучше проявляют себя разные институты. Успешная реформа требует гораздо большего, чем изменение правил; она требует создания новых систем взаимосвязанных институциональных элементов, которые мотивируют, предоставляют возможности и подталкивают индивидов предпринимать определенные действия.
Помощь в развитии должна сместить свой фокус на институциональные реформы, направленные на изменение самоподдерживающихся институтов. Придется сосредоточиться не столько на помощи странам в установлении правил, сколько на изменении организаций, убеждений и межтранзакционных связей. Цель в том, чтобы создать новые, самоподдерживающиеся институты, которые бы сохранились, когда прекратится помощь. В то же время необходимо, чтобы эти институты можно было менять, когда они перестают приносить положительные результаты.
Институциональная реформа включает в себя замену одного набора самоподдерживающихся институтов другим. Необходимо не только создать новые институты, но и изменить уже существующие, потому что институциональная реформа не начинается с tabula rasa (с чистого листа). Например, то, что нами воспринимается как состояние анархии, отнюдь не лишено институтов. Они задействуют общие убеждения, касающиеся ожидаемого поведения и соответствующих исходов, поддерживают определенные нормы и зачастую организованы в четкие социальные структуры.
Существующие самоподдерживающиеся институты и их нежелательные следствия – это часть первоначальных условий, в которых стартуют процессы институциональных изменений
[388]. В экономиках, нуждающихся в институциональной реформе, тоже есть свои институты. Если мы не поймем институты, порождающие те или иные исходы, наша способность разрабатывать специальные стратегии реформ будет ограниченной.
Необходимым условием успешной институциональной реформы является понимание существующих институтов; комплексов, частью которых они являются; сил, делающих их самоподдерживающимися; транзакционных издержек, с которыми сопряжено их изменение. Сама стратегия реформы должна учиться у существующих институтов, работать с ними, опираться на них и в потенциале подрывать их, признавая при этом, что институциональное развитие – это исторический процесс, который может потребовать немало времени.
Однако проводя реформы, мы должны помнить, что те самые когнитивные, координационные, нормативные и информационные факторы, которые делают институты важными детерминантами поведения, мешают разработке институциональных реформ. Учитывая определенный контекст, трудно узнать, какие институты являются благоприятными или какие долгосрочные последствия может иметь введение новых институциональных элементов. Более того, мы мало знаем о том, как разрабатывать институты, которые облегчат динамическую приспособляемость. Институт, лучше сочетающийся с уже действующими, возможно, легче создать, но он может усиливать институты, которые лучше было бы подрывать.
Проведение контекстуализированного институционального анализа, опора на существующие институциональные элементы, обучение, экспериментирование и измерение воздействия различных изменений являются первостепенной необходимостью. Перспективность стратегии институциональной реформы, базирующейся на контекстуализированном анализе, подтверждается открытиями Берковица, Пистора и Ричарда [Berkowitz, Pistor, Richard, 2003]. Страны, которые развили свой формальный юридический порядок и приспособили заимствованные извне своды законов к местным условиям, в итоге получили гораздо более успешные юридические институты, чем те страны, которые в точности скопировали западные законы.
Исторический анализ в данной книге подтверждает тезис о том, что институциональные формы, наиболее подходящие для достижения определенного исхода, зависят от особенностей ситуации и могут отличаться от тех, что в данный момент превалируют на Западе. Фактически сегодняшние западные институты отличаются от тех, что существовали здесь в прошлом (хотя, как уже было отмечено ранее, у них много общего). Торговая экспансия эпохи зрелого Средневековья, самый длительный период экономического роста, который когда-либо переживала Европа, опиралась на совокупность институтов, отличавшихся по форме (хотя и имевших много общего по сути) от тех, что поддерживают современный рост в Европе. Тогда не было демократии, конституционных ограничений власти правителей или ограничений, поддерживающих баланс властей, эффективных территориальных государств, безусловной защиты прав собственности, независимой судебной системы.
Институты эпохи зрелого Средневековья в Европе и в других местах, возможно, лучше подходили для выполнения своих задач, чем институты Нового времени, пришедшие им на смену, если учитывать более широкий контекст и институциональное наследие. Коалиция магрибских торговцев была полезным институтом в условиях неспособности государства обеспечивать выполнение контрактов за границей. Купеческие гильдии гарантировали защиту прав собственности от алчного государства, воспользовавшись политической раздробленностью Европы и коммунальной организацией. Существовавшие в Генуе социальные структуры и связанные с ними убеждения и нормы подразумевали, что подестат лучше был способен поддерживать порядок и процветание, чем выборные консулы, кажущиеся более демократической системой. Установление независимой территориальной судебной системы вышло далеко за рамки организационных и финансовых возможностей государства эпохи зрелого Средневековья. Система коллективной ответственности обеспечивала беспристрастную справедливость благодаря, а не вопреки опоре на пристрастных судей и локализованный закон.
