Нам необходимо изучить процесс построения эффективного государства как процесс институционального развития, заставляющего индивидов, поведение которых могло быть либо хищническим, либо экономическим, вести себя только как экономические агенты.
Опыт Генуи в построении государства показывает важность признания того, что эти институты влекли за собой переход от одного набора самоподдерживающихся институтов к другому. Построение государства обычно начинается не с чистого институционального листа. Скорее, к нему подталкивает ситуация, когда существующие институты влияют на поведение потенциальных и реальных политических деятелей, которые могут получить принудительную власть.
Зачастую центральную роль в таких институтах играют политические деятели, организованные в кланы, племена, аристократии, религиозные группы, касты, общины и вооруженные группировки. Эти организации (социальные структуры) и правила (убеждения и нормы), порождающие политическое и прочее поведение внутри них, образуют институты, влияющие на политическое поведение. Институты, которые порождают поведение внутри социальных структур, унаследованных из прошлого, являются частью начальных условий процессов построения государства.
В целях упрощения анализа в этой главе внимание будет сосредоточено на институциональных элементах, влияющих на поведение таких социальных структур, при этом каждая из них будет рассматриваться как монолитная единица. В данной главе утверждается, что на ранних этапах государственного строительства государство не располагает независимыми ресурсами и должно полагаться на поддержку социальных структур, унаследованных из прошлого. В таких условиях для построения эффективного государства надо заставить эти социальные структуры мобилизовать свои экономические и военные ресурсы для выполнения задач, которые ставит перед собой государство в целях укрепления политической стабильности и экономического процветания.
Сложность обеспечения такой координируемой государством мотивации заключается в том, что совместная мобилизация ресурсов для выполнения задач, которые не решались ранее, может подорвать самоподдерживающиеся институты, регулирующие отношения между этими социальными структурами. Она может подорвать их, не предложив Парето-улучшающей институциональной альтернативы, отчасти из-за того, что когда кооперация увеличивает доступные экономические ресурсы, они могут быть использованы для наращивания военной мощи. Предвосхищая такой исход или опасаясь его, социальные структуры готовы мобилизовать свои ресурсы только для выполнения задач, которые не уменьшат их благосостояние с учетом существующих институтов. Возникающее в результате координирующее государство, в котором каждая социальная структура может решать, мобилизовать ей свои ресурсы для государства или нет, является слабым. Его способность действовать ограниченна. Любая социальная структура будет участвовать в выполнении только тех задач, которые не изменят возможности других структур использовать свою принудительную власть ex post для экспроприации полученных выигрышей или приобретения дополнительной власти и ресурсов. В результате положение соответствующей социальной структуры или ее лидеров ухудшится.
Без убежденности в обратном или институционализированной приверженности своему благосостоянию первоначальные социальные структуры будут иметь лишь ограниченные стимулы для совместной мобилизации ресурсов для решения задач, за которые они не брались ранее. Следовательно, построение эффективного государства требует создания новых институтов, которые позволяют ему навязывать распределение выигрышей ex post
[195]. И все же могущественное государство может перераспределять ресурсы и забирать институциональную и прочую власть у социальных структур, унаследованных из прошлого. Чтобы такие структуры помогли государству приобрести эту власть, необходима убежденность, что власть государства не будет использована ex post для ухудшения их благосостояния.
Даже если возникшее в результате государство эффективно и обеспечивает порядок и процветание, это не обязательно будет выгодно отдельным социальным структурам. Таким образом, необходимо создавать ограниченное государство или правительство.
Представители общественных наук уже давно признали проблему, связанную с созданием могущественного, но ограниченного правительства, которое наделено достаточной властью для институционализации поведения и в то же время удерживается от злоупотребления ею. Опыт Генуи показывает, что создания даже ограниченного правительства, обладающего властью над социальными структурами, унаследованными из прошлого, недостаточно для построения стабильного, эффективного государства.
Достижение этой цели требует сильного, но ограниченного государства, институциональные основы которого подрывают способность социальных структур, унаследованных из прошлого, или новых структур, которые порождает функционирование этого государства, использовать против него принудительную власть или захватывать эту власть в своих собственных целях.
Успех Генуи в мобилизации ресурсов, содействии процветанию и в сдерживании политического насилия зависел от степени, в которой ее стихийные и организованные институциональные основы воздействовали на реакцию на этот вызов. Институциональные основы Генуи (институты, формировавшие поведение в среде существующих и потенциальных действующих лиц), отражали ограничения, налагаемые элементами, унаследованными из прошлого, на набор новых самоподдерживающихся институтов, и степень, в которой эти элементы мотивировали и эти старые структуры и позволяли им мобилизовать свои ресурсы, создавая ограниченное правительство.
Динамика институциональных основ Генуи определялась экзогенными шоками, степенью, в какой эти институты были самоподрывающимися, и местным обучением, которое вело к их доработке. Первоначально при консульской системе Генуя была координирующим государством с ограниченной способностью мобилизации ресурсов своих кланов. Действительно, институциональные основы этого государства были самоподрывающимися. Особые исторические обстоятельства и обучение побудили и дали возможность генуэзцам создать более эффективное и могущественное, но все же ограниченное государство. Результатом этого стали экономическое процветание и политическая стабильность. Однако генуэзские институты оставались самоподрывающимися, потому что система кланов, унаследованная из прошлого, стремилась сохранить внегосударственную принудительную власть.
Историки экономики утверждают, что экономический рост городов-государств Северной Италии во время торговой экспансии в эпоху зрелого Средневековья оказал долговременное влияние на экономическое развитие Европы. «Богатство Запада началось с ростом европейской торговли и коммерции, начавшемся в двенадцатом веке в Италии» [Rosenberg, Birdzell, 1986, p. 35]. Хотя экономические аспекты роста этих городов были изучены Робертом Лопесом и другими, его политические основы до настоящего момента в целом игнорировались [Greif, 1994c, 1998c]. Однако опыт Генуи, исследуемый в этой главе, указывает, что мы не можем понять этот рост (и шире – экономические, политические и социальные исходы) в этих городах без изучения их институциональных основ.
