Губернский этап реформ заложил основу для новой централизации и более тонкой организации судопроизводства. Около 1718 года по иностранному образцу (в основном шведскому и ливонскому) были созданы двенадцать коллегий, разграниченных по функциям и подчиненных Сенату. В них устанавливалось коллегиальное управление президента коллегии и его сотрудников, включая избранных советников. Губерний стало одиннадцать, их поделили на провинции (всего 45). Во главе провинции стоял правитель со старомосковским титулом «воевода». В 1719 году вышла «Инструкция, или Наказ воеводам», написанная в духе амбиций Polzeistaat: воевода должен создавать институты народного здравоохранения, попечения и образования, а кроме того, решать множество традиционных административных, судебных, военных и фискальных задач. Провинции были поделены на дистрикты, исполнявшие разнообразные фискальные и полицейские обязанности, подобно прежним губным избам, управление в них было возложено на земских комиссаров. В городах восстановили централизованное правление по образцу 1699 года: в 1721 году для надзора над самоуправлением (магистратами) крупных городов был создан Главный магистрат. Магистраты получили определенную автономию и широкие фискальные, административные, полицейские и судебные полномочия
[492].
Сверхзадачей третьего этапа реформ было создание независимой судебной иерархии инстанций и разделение институтов и персонала административной и судебной властей. По словам Д.О. Серова, тогда в России были впервые созданы «общие суды» для всех дел и всего общества, несмотря на то что сохранялось много специализированных судов для особых преступлений (против религии и государства, о земельных спорах) и для отдельных социальных групп. Новая Юстиц-коллегия стала центром судебной работы (под апелляционным контролем Сената) – в нее вошли семь старых судебных приказов. Коллегии подчинялись надворные суды, число которых достигло двенадцати, надворным – провинциальные суды, переименованные из ландратов в канцелярии судных и розыскных дел. Судьями назначались и русские, и иностранцы, и последовал приказ перевести русские и иностранные своды законов, чтобы каждый судья знал все относящиеся к делу законы. Получившуюся четырехуровневую систему (местные суды, надворные, Юстиц-коллегия, Сенат) можно считать большим достижением
[493].
Петровские законы побуждали судей и тяжущихся действовать в рамках новой иерархии, что продолжало тенденции, заложенные в допетровской России. Уже указы 1700 года велели обращаться в «нижние» суды по всем делам за двумя (позже тремя) исключениями, когда можно было обратиться непосредственно к царю: угрозы в адрес монарха, измена и воровство из государственной казны. Апелляция в вышестоящие суды дозволялась, как и в XVII веке, только в «самых важных и спорных» делах. Память Белозерскому ландрату, составленная в марте 1721 года, приказывала решать все дела в местном суде, отправлять дела в надворный суд в Ярославль лишь в том случае, когда не было никакой возможности вынести решение на месте, и не обращаться напрямую в Юстиц-коллегию. Чтобы решить проблему смены суда по капризу судившихся, закон запретил обращаться в вышестоящий суд, минуя суды первой инстанции, и переносить рассмотрение дела в другой суд того же уровня, если не шла речь о предвзятости суда к одной из сторон. Однако требовалось доказать предвзятость суда, и это требование было строже, чем в Уложении
[494]. Возможность обратиться к монарху по-прежнему играла против судебной иерархии. В 1722 году Петр объявил, что народ упорствует в подаче челобитных царю, «не дая нигде покою», несмотря на то что он «Коллегии и Канцелярии, Губернии и Провинции, и во оных Нижние и Надворные суды учредить… изволил», и поэтому он создает пост рекетмейстера, который будет принимать жалобы на несправедливые решения и бюрократические проволочки. Однако Сенату было дозволено обращаться напрямую к Петру в случае особо запутанных дел. Но и в 1724 году Петр жаловался, что народ подавал прошения сразу ему или его придворным. За неуважение судебной иерархии Петр грозил телесными наказаниями и даже смертью
[495].
И все равно новую иерархию судов современники ценили ничуть не больше, чем предыдущую. Юстиц-коллегия создавалась как суд для рассмотрения апелляций, но часто служила судом первой инстанции даже для сравнительно не важных дел. Люди по-прежнему игнорировали местные инстанции и ехали судиться в Москву. Сенат, который должен был бы разбирать апелляции по решениям Юстиц-коллегии, почти не занимался этой работой, сосредоточившись на проблемах управления
[496].
Разделение суда и управления оказалось невыполнимым, и в начале 1722 года нижние суды были включены в местные канцелярии. Серов считает, что новые суды оказались слишком слабыми, а воеводы традиционно были весьма могущественными. Нижним судам сохранили некоторую автономию де-факто: вместе с чиновником дела должны были разбирать два выборных асессора из дворян; на деле занятые воеводы передавали асессорам всю судебную работу. Кроме того, эти суды оставались под надзором и контролем надворных судов и Юстиц-коллегии, что способствовало некоторой независимости от исполнительной власти
[497].
