Кроме того, многие налоги, собиравшиеся и расходовавшиеся в городе, как, например, так называемые «квадратные деньги», уходившие на жалованье полицейских, оставались вне бюджета Думы
[405]. Словом, количество денег, расходуемых на городское управление, составляло гораздо большую цифру в рублях, чем полагал Дитятин. Когда в 1804 г. при Александре I был наконец введён единый городской бюджет, в котором все расходы на управление городом были сведены в общий список, то он сразу же превысил 1 млн руб.
При этом город был неспособен оградить свой бюджет от посягательств со стороны других правительственных учреждений. 29 июня 1790 г. А.А. Безбородко, самый активный член консультативного совета Екатерины, от имени государыни приказал генерал-губернатору Я.А. Брюсу взять 3 тыс. руб. из городских доходов на уплату жалованья наемным шкиперам и другим служащим Ладожской флотилии
[406]. И даже внутри города фонды иногда расходовались совсем не теми людьми, которым это полагалось по закону. В 1788–1791 гг. Безбородко несколько раз приказывал произвести выплаты «из суммы здешних городовых доходов» на разные цели: 520 руб. на причалы по Неве (декабрь 1788 г.); 1000 руб. на содержание мостов и 500 руб. на оснастку и наём команды для трёх катеров (апрель 1789 г.); снова 5 тыс. руб. на ремонт мостов и их дорожного покрытия (май 1789 г.); ещё 1585 руб. на починку мостов и 508 руб. на пристань (ноябрь 1789 г.); 2 тыс. на содержание мостов и 5 тыс. на мостовые (февраль 1790 г.); 6 тыс. на приведение в порядок казённых зданий в городах Санкт-Петербургской губернии (август 1790 г.); 5569 руб. на обновление противопожарного инвентаря (май 1791 г.)
[407].
Эти сторонние посягательства на городские ресурсы говорят или о том, что Шестигласная дума не справлялась со своими обязанностями, или что она не имела сил сопротивляться. В любом случае эти примеры подтверждают, что финансовая основа новой формы городского управления была в лучшем случае шаткой, и заставляют задаться вопросом, хорошо ли могла функционировать Дума, как бы она ни старалась, если она не имела права полновластно распоряжаться своим кошельком.
Оценка городского управления
Оценивая администрацию екатерининского Петербурга, нужно подойти к ней с критериями её времени и с учетом обстановки XVIII в.: было бы неисторично критиковать органы управления за то, что они не занимались решением проблем, которые тогда не считались делом городской администрации. По этой же причине не следует, подобно Дитятину и Кизеветтеру, критиковать систему управления за отсутствие в ней демократических принципов. Конечно, те должностные лица, которые избирало население, были малочисленны и не имели широких полномочий, но развитие демократии и не входило в задачи городского управления, что бы ни думали об этом либеральные историки XIX в.
[408]. Если же мы примем за критерий оценки управления Санкт-Петербургом способность муниципальных властей удовлетворять повседневные городские нужды, то надо признать, что органы администрации удивительно хорошо справлялись с решением этих задач. Градостроительное планирование было реалистично и учитывало насущные потребности населения. Власти успешно боролись с четырьмя природными напастями, одолевавшими город. Много внимания уделялось его санитарному состоянию, и шаги администрации в этой сфере свидетельствуют о её неподдельном стремлении повысить качество жизни: опасные и загрязняющие среду производства перемещали в пустынные места, всё больше и больше улиц обзаводилось мостовыми и фонарями, появилась канализационная сеть. В области мер социального обеспечения была, в сущности, введена система общего образования, а больницы Петербурга, учреждённые городскими и центральными властями, предоставляли медицинские услуги как богатым, так и бедным. Однако почти в каждом случае планы мероприятий начинали разрабатывать лишь тогда, когда назревал тот или иной кризис. За планирование принимались, чтобы решить какую-то насущную проблему, а не затем, чтобы создать нечто новое на пустом месте.
Систему административного управления Петербурга чаще всего критикуют за её крайнюю сложность. Единого органа городского управления не существовало, оно представляло собой скорее совокупность всевозможных контор, департаментов, канцелярий, комиссий, правлений, отвечавших за различные сферы жизни города. Разумеется, эта черта не была уникальной ни для Петербурга, ни для России, а являлась типичной для администрации начала Нового времени по всей Европе. В этой области, как и в других, законодательная деятельность Екатерины, вместо того чтобы сокращать число ведомств или объединять их путём слияния, лишь прибавляла всё новые учреждения с узкой, ограниченной зоной ответственности. При такой сложной организации было непонятно, на что именно распространяется власть тех или иных органов. Основные зоны ответственности оставались вполне определенными, но постоянно возникало множество конкретных проблем, решение которых могло входить в компетенцию сразу нескольких учреждений. Однако необходимо подчеркнуть, что ведомством, которое больше всех других занималось в городе повседневными делами управления, являлась полиция. Горожане контактировали с полицией чаще и по более разнообразным поводам, чем с любыми другими учреждениями.
Изменения в законы, касающиеся города, нередко вносили в запоздалых попытках угнаться за изменившимися условиями. Пока неповоротливая власть шла к тому, чтобы закрепить в законе определенное положение вещей, оно постепенно размывалось и сменялось другим в энергично растущем городе. Этот феномен особенно ярко проявился в вопросе ограничений коммерческой деятельности. Как раз в те периоды, когда открывать в городе новые фабрики строго запрещалось, здесь основали несколько мануфактур, предоставивших рабочие места сотням рабочих. Крестьянам не разрешалось торговать в городе, но массовые нарушения этого закона заставили смягчить его. А неудача сплошной переписи городского населения, призванной заставить беглых крестьян покинуть город, – одна из самых серьёзных по своим последствиям неудач законодателей – пошла на пользу развитию Петербурга. Невзирая на меры, которые должны были препятствовать его естественному росту, город продолжал набираться сил, а население всё прибывало под влиянием мощного притяжения столицы.
Один анекдот, восходящий ко времени Екатерины, также отражает критическое мнение об эффективности городской администрации. Однажды во время вечерней беседы в Эрмитаже государыня хвалила столичное управление за беспристрастие, в котором видела особенное влияние Городового уложения и Устава благочиния 1782 г. Екатерина утверждала, что со знатью и с простолюдинами власти обращаются одинаково.
