Также на территории бывшей Югославии было организовано два независимых государства — Черногория под покровительством фашистской Италии и Хорватия — под немецким контролем. Последнее номинально являлось монархией во главе с королем Томиславом II и объединяло территорию Хорватии, а также Боснию, Герцеговину и Срем, где жили в основном мусульмане. Реально Хорватией управлял националистический вождь (поглавник) Анте Павелич. Кроме армии в его распоряжении были военизированные фашистские отряды усташей во главе со Славкой Кватерником. Усташи не только убивали евреев и цыган, но и развязали настоящий террор против титульного населения бывшей Югославии — сербов. Сербы, привыкшие к многовековой борьбе с турецкими завоевателями, начали партизанскую борьбу с врагами, тем более что покрытые густым лесом невысокие горы надежно прятали отряды Сопротивления. Стихийное движение партизан ширилось с каждым днем. Теперь вопрос встал о том, кто должен это движение возглавить. Сначала инициатива была за эмигрантским Лондонским правительством, которое хоть и отстаивало интересы единого югославского государства, но действовало недостаточно оперативно. Самым активным представителем этого крыла югославского руководства стал бывший полковник армии Драгомир (Дража) Михайлович (военный министр эмигрантского правительства), который после апрельской войны скрывался с группой офицеров в районе Равна-Горы. Он считал, что нужно сражаться с оккупантами, однако уже во время первых встреч с партизанами отстаивал мнение, что восстание началось преждевременно. Тем не менее от имени короля и эмигрантского правительства Михайлович стал формировать боевые отряды, получившие название четников. Однако немцы тоже не дремали. Чтобы снизить накал партизанской войны, они заменили свою администрацию (Комиссарское правительство) новым псевдонациональным сербским правительством генерала Милана Недича, которое сразу же приступило к созданию своих вооруженных отрядов (Сербская государственная охрана и Сербский добровольческий корпус). Часть объектов на территории Сербии доверили охранять Русскому охранному корпусу, сформированному из бывших белогвардейцев. Делалось все, чтобы гнев народа был выплеснут не на реальных оккупантов, а на их прислужников. В этот период эмигрантское правительство и его представители совершили ряд политических ошибок. Мало того, что Михайлович вел переговоры с Недичем, один из четнических воевод, Коста Милованович-Печанац, согласился сотрудничать с оккупантами. Классовые и имущественные предпочтения для четников были важнее общенациональных задач, что в условиях широкомасштабного террора против сербского населения лишало их возможности возглавить партизанскую войну.
Совсем по-другому действовало руководство компартии Югославии.
В начале мая 1941 года по инициативе Иосипа Броз Тито (хорвата по национальности. — Примеч. авт.) в Загребе было проведено совещание Коммунистической партии Югославии (КПЮ), в котором участвовали делегаты со всех концов страны. На совещании прежде всего было установлено, что партия сохранила свое организационное единство и, вопреки оккупации и разделу страны, продолжает свою деятельность как единственная всеюгославская патриотическая партия, что благодаря правильному поведению коммунистов в роковые апрельские дни 1941 года сильно возросло ее влияние и повысился авторитет, что рабочий класс во главе с КПЮ является единственной силой, которая в состоянии заботиться о судьбе Югославии и ее народов.
Безусловно глава коммунистов Югославии Иосип Броз Тито был харизматическим лидером, страстно желавшим стать полновластным руководителем новой страны. Без опоры на титульное сербское население победа в войне с оккупантами (среди которых было много хорватов) не могла быть полной. Поэтому при ведении партизанской войны КПЮ учитывала прежде всего чаяния сербского населения. Для того чтобы привлечь на свою сторону остальные народы Югославии, руководство компартии декларировало возможность образования национальных автономий по советской модели. Уже летом 1941 года компартия Югославии возглавила вооруженную борьбу против многонациональных оккупационных сил и благодаря своим успехам в течение двух лет войны стала получать международное признание, которое окончательно оформилось 24 мая 1944 года. В этот день по требованию премьер-министра Великобритании Уинстона Черчилля королевское правительство Югославии в эмиграции ушло в отставку, а новым премьер-министром эмигрантского правительства стал доктор Иван Шубашич. По инициативе Англии Шубашич в сопровождении посла Стивенсона направился на остров Вис (Ставка коммунистического правительства страны — Национального комитета Антифашистского Веча Народного Освобождения Югославии — АВНОЮ), где на переговорах между маршалом Тито и Шубашичем 16 июня 1944 года было достигнуто соглашение. В нем предусматривалось создание нового королевского правительства из полностью демократических элементов, не скомпрометировавших себя сотрудничеством с оккупантами. Главная задача этого правительства заключалась в организации за границей оказания материальной помощи НОАЮ и согласовании деятельности правительства Югославии за границей с нуждами национально-освободительной борьбы. На основании этого соглашения правительство Ивана Шубашича вскоре объявило в Лондоне декларацию, в которой отдало должное признание НОАЮ и осудило всех сотрудников оккупантов в Югославии. Национальный комитет (правительство коммунистов. — Примеч. авт.) в свою очередь принял ряд обязательств, в том числе — не ставить вопрос об окончательной форме государственного строя до освобождения страны, когда этот вопрос будет решен самим народом.
По приглашению командования союзных войск в Италии (там в Бари находилась основная авиабаза по снабжению сил НОАЮ. — Примеч. авт.), в августе 1944 года маршал Тито прибыл на Апеннины для согласования планов совместных военных операций. Там он встретился с Черчиллем, который добивался укрепления позиций короля и эмигрантского правительства. По инициативе маршала Тито переговоры были направлены на разрешение конкретных проблем, в результате чего была достигнута договоренность о проведении подготовки к созданию единого правительства, о запрещении возвращения короля Петра в страну до того, как народ примет окончательное решение о государственном строе, о помощи в вооружении НОАЮ тяжелым оружием (танками и артиллерией) и о включении кораблей королевского ВМФ в состав военно-морского флота НОАЮ. Во время ведения переговоров Черчилль подтвердил признание прав Югославии на Истрию, принадлежавшую в тот период Италии. Этот факт еще более укрепил возрастающую роль Национального комитета в жизни новой Югославии. Внутри самой страны коммунисты пользовались непререкаемым авторитетом и по советской модели строили Югославию как федерацию национальных республик. В 1944 году их стало шесть: Сербия, Хорватия, Словения, Черногория, Македония, а также Босния и Герцеговина (где проживали мусульмане и хорваты). В составе Сербии было две автономии: Воеводина с преимущественно венгерским и Косово — мусульманским албанским населением. Поэтому военные командования партизанских соединений были как центрального, так и «республиканского» подчинения.
В непосредственном распоряжении Верховного штаба находились следующие соединения: 1-й Пролетарский корпус (1, 5, 6,17-я и 21-я дивизии), 12-й корпус (11, 16-я и 26-я дивизии), располагавшиеся в Западной Сербии и Шумадии; 2-й корпус (3, 29-я и 37-я дивизии и Приморская оперативная группа) — в Герцеговине, Санджаке и Юго-Западной Сербии; 3-й корпус (27, 28-я и 38-я дивизии) — в Восточной и 5-й корпус (4, 10, 39-я и 59-я дивизии) — в Западной и Средней Боснии.
