Опять усилилось политическое давление на правительство, которое должно было как-то на него реагировать. Но что оно могло сделать? Запретить все возможные во вселенной наркотики – это совсем не то же самое, что запретить какое-то одно, конкретное вещество, – это тяжелая проблема, которую навязали миру сети быстрых поставок, децентрализованное производство и продажи через интернет. Правительства не могут запретить все, что доставляет людям удовольствие: из этого списка надо исключить алкоголь, кофе, табак, а также, может быть, пряности, секс и рок-н-ролл. Нелегко также запретить аналоги наркотиков, загодя объявляя вне закона все вещества, химически сходные с травой или коксом.
Америка попыталась это сделать, но такое законодательство очень трудно воплотить в жизнь, потому что некоторые молекулы, несмотря на свое химическое сходство, действуют совершенно по-разному, а некоторые вещества, обладающие абсолютно разным химическим строением, могут оказывать одинаковое воздействие на организм. Например, есть вещество, по строению очень близкое действующему веществу марихуаны, но на самом деле оно блокирует эффекты травы. С другой стороны, вещество, совершенно не похожее на марихуану, может вызывать такие же эффекты. Какое из двух веществ является «аналогом марихуаны»?
Химик отнесет к аналогу первое вещество, а фармаколог, скорее всего, – второе. Неспособность экспертов прийти к единому мнению относительно того, что считать аналогами, сильно осложняет выработку адекватного законодательства – и верховный суд США недавно постановил, что прокуроры должны доказать, что продавцы знали, что продаваемое ими средство является аналогом наркотика, прежде чем предъявлять им обвинение. Рыхлое законодательное регулирование продаж «полезных добавок», которое позволяет продавать многие «натуральные» вещества без их тестирования, еще больше запутывает ситуацию. Если же тестирование таких добавок все-таки выполняют, то оно часто выявляет новые психоактивные субстанции, которые продают как легальные «наркотики».
Ситуация становится еще более сложной из-за того, что огульное запрещение любого действующего вещества, которым можно заменить наркотики, несет в себе риск запрещения, например, лекарств для лечения болезни Альцгеймера. После того как лекарственное вещество становится объектом контроля, его исследование обставляется массой требований, а лицензирование стоит больших денег. Многие компании в такой ситуации отказываются от производства даже многообещающих лекарств.
Чем внимательнее присматриваешься к этим проблемам, тем меньше видишь возможности их решения. Когда Новая Зеландия столкнулась с кризисом рынка легальных наркотиков, решение, в конце концов, оказалось тем же, какое с самого начала предлагал Боуден: разрешить продажу наиболее безопасных средств.
За много лет борьбы Боуден стал профессиональным лоббистом, оставшись производителем легальных наркотиков, – он продает множество продуктов, начиная с заменителей экстази и кончая синтетическими каннабиноидами. В конце 2004 года он учредил торговую компанию под названием «Ассоциация тонизирующих средств Новой Зеландии». Слово «тонизирующих» он выбрал, чтобы не употреблять скомпрометировавшее себя слово «рекреационных»; слово «тоник» возвращает нас в благословенный девятнадцатый век, когда рекреационные наркотики не выделяли из совокупности всех лекарств.
Как лоббист, Боуден оказался на удивление успешным. Когда стало ясно, что новые легальные вещества потеснили на рынке БЗП, стали раздаваться голоса в пользу усиления регулирования. Боуден нанял адвокатскую контору Чена Палмера – фирму, которой руководил бывший премьер-министр, – для того, чтобы легитимизировать и консолидировать свои усилия. Вместе они выработали текст проекта, который лег в основу акта о психоактивных веществах 2013 года.
На фоне усиления призывов общества к активным действиям лоббисты создали законодательный акт, который стал единственным способом спасти от наркотиков детей и защитить взрослых потребителей. Очень важно, что Боуден и юристы представили свой проект не как призыв к легализации, а как призыв к закручиванию гаек – к мерам, которые должны были заставить производителей нести ответственность за безопасность продукции. Такая форма законодательного решения могла оказаться важной в случае принятия предложения, если бы и другие страны последовали примеру Новой Зеландии. Идея заключалась не в том, чтобы сделать больше рекреационных веществ доступными, а в том, чтобы более безопасные вещества вытеснили с рынка более опасные и чтобы доказать, что регулирование эффективнее запретов. «Мы перевернули бремя доказывания. Если они не смогут доказать, что их продукт безопасен, то его и близко не подпустят к рынку», – заявил Данн, заместитель министра здравоохранения в своем пресс-релизе. «Новый закон будет означать, что игра в догонялки окончена раз и навсегда».
Летом 2013 года Акт о психоактивных веществах был принят большинством голосов в парламенте в соотношении 119 к 1. Неясно, все ли политики, проголосовавшие за, отдавали себе отчет в том, что они создавали первую в мире регулирующую систему оборота наркотиков, но тем не менее сделали они именно это. Закон требовал отпуска легальных психоактивных веществ только взрослым в специально лицензированных торговых точках. Для того чтобы определять, какие вещества должны стать легальными, закон требовал, чтобы производители проводили за свой счет их испытание и тестирование и продавали только препараты с «низким риском», прошедшие такое тестирование. Для регулирования и обуздания этого нового рынка закон предусматривал создание управляющего органа – Управление по регулированию оборота психоактивных веществ, ведомство, в чью незавидную первоочередную задачу входило разобраться в миллионах чудовищно мелких деталей, чтобы новый закон заработал на практике.
Например, как определить рекреационное вещество с «низким риском»? Вопрос этот труднее, чем может показаться на первый взгляд. Если принять за эталон риск, связанный с курением сигарет, то легализовать придется все, что не является абсолютно смертельным ядом. В конце концов, половина курильщиков умирает от болезней, связанных с курением. Если же ориентироваться по риску, связанному с употреблением алкоголя, то придется признать приемлемость некоторой смертности: выпивка является причиной 6 процентов смертей в мире в течение одного года.
Однако если принять за эталон риск, связанный с курением марихуаны, которое не приводит к смерти даже при очень интенсивном употреблении и которое вызывает меньшую зависимость, чем алкоголь и табак, то легализовано будет очень немного новых рекреационных веществ. Каковы, например, шансы умереть от плавания? Риск составляет приблизительно 1 на 57 тысяч. Восхождение на Эверест? Шансов умереть 1,5 из 100. Этот риск сопоставим с риском регулярного потребления героина в течение года. Марихуана, конечно, заставляет иногда людей глупо рисковать, но смерти от передозировки она вызвать не может. Регулирование рекреационных психоактивных веществ требует нового понимания самого понятия риска.
Над регулирующими органами Новой Зеландии нависли другие беспрецедентные задачи. Надо было определить, как регулировать производство, импорт и продажи. Предстояло создать протоколы клинических испытаний средств, не являющихся лекарствами. Например, как научно измерить и взвесить такие свойства, как способность вызывать эйфорию и расширение сознания, и сопоставить их с возможным риском? Чем выше ценность этих неуловимых качеств, тем выше окажется степень приемлемого риска. В самом деле, даже Управление по контролю за качеством пищевых продуктов и лекарственных препаратов США (FDA) только недавно разработало правила регулирования производства и продажи сигарет, столкнувшись с трудностями именно такого рода. Закон о сигаретах был принят в 2014 году. Анализ вреда производили, сравнивая вред от обычных сигарет с вредом от электронных сигарет. Такой анализ потребовался для того, чтобы облегчить бремя, наложенное на бизнес. Анализ включал оценку лишения бросивших курить привычного удовольствия. Когда этот фактор сравнили с пользой и выгодой регулирующего закона, выяснилось, что такое регулирование является весьма дорогим и менее полезным.
