4) Министры должны держать себя открыто перед парламентом и общественностью, отказываясь предоставлять информацию только в том случае, если ее разглашение противоречит государственным интересам: решение об этом следует принимать согласно соответствующему уставу и Практическому кодексу доступа к правительственной информации.
5) Соответственно, министрам следует требовать, чтобы их сотрудники, дающие показания в парламентских комитетах от их имени и по их указанию, оказывали всевозможное содействие в предоставлении точной, достоверной и полной информации в соответствии со своими обязанностями и сферой компетенции, как обозначено в Кодексе поведения госслужащих».
Ответы на вопросы парламентариев представляют собой широкий набор сведений о деятельности правительства, однако по Практическому кодексу доступа к правительственной информации, принятому в 1994 году, министры не обязаны отвечать на вопросы, если ответ способен повредить международным отношениям, способности правительства управлять экономикой или слаженной и эффективной работе правительственного департамента. Вряд ли кто будет надеяться получить информацию об антитеррористических операциях, работе спецслужб или расследовании налогового мошенничества. Разумеется, по поводу того, насколько откровенными должны быть министры, существуют разные мнения. Среди недавних примеров, когда правительство отказалось предоставить информацию, — оценка стоимости «Миллениум Доум»
[35] (коммерческая тайна) и подробности встреч министров (интересы безопасности). Некоторые из этих проблем удастся решить после вступления в силу Акта о свободе информации в январе 2005 года.
Расписание устных парламентских вопросов изменилось вместе со временем заседаний. Сеансы вопросов к министрам проходят каждый день, кроме пятницы, сразу после молитв и рассмотрения частных вопросов. Это значит, что по понедельникам министры отвечают на устные вопросы с 14.35 до 15–30, а по вторникам, средам и четвергам — с 11.35 до 12.30. Главная перемена заключается в том, что в 1997 году премьер-министр Тони Блэр решил перенести время вопросов к премьеру со вторника и четверга на среду и отвечать на вопросы полчаса. Правительство вольно организовать «правительственный час» по своему усмотрению, однако оппозиционные партии обрушились с резкой критикой на эти перемены, и в июне 2002 года Комитет по процедурным вопросам выступил с рекомендацией о том, чтобы в будущем любые изменения выносились на обсуждение и представлялись на утверждение палатой.
В прошлом устные вопросы следовало представлять за десять рабочих дней вперед, что требовало от депутатов определенной изобретательности, чтобы их вопросы через столько времени все еще были «в тему» и по делу. Сегодня депутаты могут представлять текст устных вопросов до 12.30 за три рабочих дня до вызова в парламент представителя соответствующего департамента. Один депутат может задать в один день только один устный вопрос департаменту и не более двух вопросов в целом, то есть один депутат может задать по одному вопросу статс-секретарю и премьер-министру.
Впервые у депутатов поинтересовались, считают ли они «правительственные часы» полезными для своей парламентской работы. Комитет по процедурным вопросам изучил ответы 167 депутатов, заполнивших его опросные листы с вопросом «Как вы используете систему «правительственных часов» для своей депутатской работы?». Ответы показали, что вопросы министрам задают не только чтобы получить информацию, но и чтобы выяснить позицию правительства, оказать давление на министров, выступить в интересах избирателей или поддержать какую-нибудь местную или общенациональную кампанию. Как сказал один «заднескамеечник», «это одна из областей, где рядовой депутат может оказать непосредственное влияние». И все же менее половины опрошенных считали, что эти вопросы «очень эффективны» как средство довести информацию до общего сведения, внести вклад в политические дебаты и призвать к ответу исполнительную власть. Важно то, что депутатам впервые задали вопрос об эффективности или целесообразности парламентских процедур.
Парламент в том виде, в каком он существует, и само устройство зала заседаний палаты побуждают к противостоянию. Атмосфера в палате достаточно камерная, чтобы можно было выражать свои эмоции, не доходя до насилия. Вопросы, касающиеся важнейших проблем дня, например внешнее равнодушие правительства к старикам, умирающим от холода в суровые зимы 1985 и 1986 годов, неизбежно вызывают накал страстей. Если бы никто так не реагировал, политика в самом деле стала бы бесплодным, циничным и бессмысленным делом.
Глава восьмая
Как принять закон
Основные законодательные инициативы, отраженные в тронной речи в начале парламентской сессии, публикуются в виде законопроектов. Обычно они проходят второе чтение до Рождества, рассматриваются в постоянном комитете до Пасхи, а затем возвращаются в палату на третье чтение, прежде чем их передают в палату лордов. После палата общин рассматривает поправки палаты лордов.
Когда законопроекты (правительственные, частные, законопроекты в отношении частных лиц или так называемые «меры») получили одобрение обеих палат, требуется только королевская санкция, чтобы они стали законом. Теоретически в санкции может быть отказано, но на практике такого не бывает; в последний раз вето на законопроект наложила королева Анна в 1707 году. Когда требуется королевская санкция, секретарь парламента подготавливает список законопроектов (копия направляется королевскому секретарю), которые следует включить в Патентную грамоту, через которую королева изъявляет свое одобрение. Этот список лорд-канцлер направляет королеве, и, как только та поставит свою подпись, спикеры каждой палаты прерывают ход заседания, чтобы огласить названия законопроектов, получивших королевскую санкцию: «Я должен известить палату в соответствии с Актом о королевской санкции от 1967 года, что королева выразила свое одобрение следующих законов…» Королевская санкция может быть дарована лично, но в последний раз такое случилось в 1854 году, когда королева Виктория явилась в парламент, чтобы заявить о своем одобрении нескольких законопроектов.
Первое и второе чтение
Правила прохождения законопроектов через парламент восходят к «трем чтениям», ставшим частью парламентской процедуры в XVI веке, хотя первый государственный законопроект датируется 1327 годом. «Первое чтение» являлось чтением в буквальном смысле слова. Клерк зачитывал законопроект членам парламента, поскольку большинство из них не умели читать. В елизаветинскую эпоху на чтение одного проекта закона о субсидиях ушло два часа, а в 1581 году, например, палата общин выслушала чтение 92 законопроектов. Нечего удивляться, что спикеру с трудом удавалось удерживать членов парламента от обсуждения законопроекта при первом чтении. Это было против правил, о чем свидетельствует замечание одного парламентария той поры: содержание одного проекта закона пришлось «многим не по нраву, но никто не выдвинул никаких возражений, поелику то было первое чтение». Самой важной стадией, как и сейчас, было второе чтение. Поправки в законопроекты вносились во время отдельной стадии его рассмотрения в комитете, изменения помечали на бумажной копии документа. После этого текст переписывали на пергамент, затем следовали третье чтение и голосование.
