Глава тринадцатая
Государственный карман
Способ, каким палата общин контролирует государственные расходы и собирает налоги, уходит корнями глубоко в историю. Практически с самого начала монарх, по совету министров, подотчетных короне, требовал у парламента денег на поддержание королевского двора, на правительственные расходы и на ведение войны.
Много веков палата общин безуспешно пыталась отстранить палату лордов от управления этим процессом. Продвижения вперед удалось добиться после двух важных резолюций, принятых парламентом в 1671 и 1678 годах. Первая гласила, что «во всех ассигнованиях, предоставленных королю палатой общин, ставка или пошлина не должна быть изменена палатой лордов». Однако лорды не всегда с этим мирились; они отвергли законопроект об отмене пошлин на бумагу в 1860 году и законопроект об ассигнованиях, разработанный либералами в 1909 году. В конечном счете Парламентские акты 1911 и 1949 годов лишили их возможности вмешиваться в финансовые дела.
В истории есть множество примеров того, как парламенты отказывались удовлетворить финансовые запросы королей и королев на содержание двора и даже на ведение войн. На протяжении веков парламент никогда не предоставлял деньги сам и не инициировал расходов, а лишь удовлетворял требование монарха (а впоследствии правительства). Палата общин считала, что ее роль состоит в том, чтобы навязывать режим строгой экономии экстравагантным королевским особам. Своей кульминации эта борьба достигла в принятии Закона о цивильном листе в 1830 году, который ограничил монарха определенной суммой, предоставляемой ему или ей на личные расходы и содержание двора.
[48] Так завершился процесс, длившийся весь XVIII век, на протяжении которого парламент сражался за то, чтобы взять в свои руки контроль над гражданскими расходами. В XVII–XVIII веках цивильный лист использовался для оплаты всех гражданских пенсий и жалованья служащим в администрации, в армии и на флоте.
Прошлое все еще хранит свой отпечаток на процедуре предоставления парламентом «средств и ассигнований», хотя королей и их министров теперь сменил кабинет. Сегодня инициатива в отношении государственных расходов и увеличения или снижения налогов исходит от кабинета. Парламент может отказаться предоставить — полностью или частично — деньги, требуемые кабинетом, то есть он может отклонить налоговые предложения правительства или понизить ставку налога, но ни оппозиция, ни рядовые депутаты от любой партии не могут выступить с предложением увеличить налог или ввести новый, вынеся его на рассмотрение и голосование парламента. Депутаты не могут вносить и собственных законопроектов, подразумевающих существенное увеличение государственных расходов.
Парламент не участвует в общем планировании государственных расходов и распределении налогообложения, если не считать возможности для депутатов высказать свое мнение в ходе дебатов или «правительственного часа». Он может вносить постепенные изменения, но и только. Можно было бы сделать гораздо больше, чтобы улучшить изучение парламентом государственных финансов, хотя уже были предприняты кое-какие важные шаги для оптимизации процедуры, проведения более дельных и лучше спланированных дебатов, а палата общин и ее специальные комитеты стали получать больше информации. Процедура по-прежнему опирается на традиции прошлого. Все бразды правления держит в своих руках правительство, если за его спиной — парламентское большинство; оно решает, сколько потратить и каким образом, какие налоги ввести, чтобы покрыть эти расходы. Палата общин не может изменить правительственные планы расходов, чтобы, скажем, потратить меньше на оборону и больше на здравоохранение и образование. Правительство даже может оказаться в проигрыше после дебатов по Белой книге государственных расходов, но при этом не изменить своей стратегии, попросту проигнорировав результат голосования. Лорд Барнетт (бывший главный секретарь министерства финансов) с грустной иронией рассказывал о своей работе в министерстве: когда правительство лейбористов проиграло голосование по Белой книге 1976 года — «это уже некоторым образом вошло в привычку из-за воздержания некоторых членов правительственной фракции». Оппозиция проголосовала против Белой книги государственных расходов, что случалось довольно часто, а некоторые из депутатов правительственной фракции воздержались по той причине, что предлагаемые расходы на оборону слишком высоки; перевес голосов был столь невелик, что нескольких воздержавшихся оказалось достаточно, чтобы провалить голосование. Позже правительство изменило свои планы расходов, но не из-за результатов голосования, а в связи с экономической обстановкой.
У парламента есть много способов отслеживать финансовую политику правительства: представление проекта бюджета, голосование по проекту, законопроект о Государственном фонде, законопроекты об ассигнованиях и, разумеется, дебаты по бюджету. На практике все это сводится только к праву покритиковать, используемому в основном оппозицией. Обсуждение бюджета — самое привычное дело, однако финансовые дебаты этим не ограничиваются.
Бюджет
В марте-апреле каждого года, после нескольких недель обдумывания стандартной ставки подоходного налога и прочих мер, министр финансов выходит из дверей дома № 11 на Даунинг-стрит с красной коробкой, в которой находится речь о бюджете, и отправляется с ней в палату общин. Она всегда строится по той же схеме: обзор национальной экономики, расчеты возможных доходов и расходов в грядущем финансовом году и план увеличения налогов для их покрытия.
Содержание речи о бюджете практически не менялось за последние двести лет. Депутат Джон Уилкс писал в 1777 году, что в этой речи министр излагает палате свое мнение «о положении финансов в королевстве, отчитываясь о разных суммах денег, за которые проголосовали в ходе сессии, о предлагаемых им способах увеличить денежные поступления, о непременных и вероятных расходах за год, о новых налогах и в целом о доходах и ресурсах империи». Происхождение бюджета несколько неясно; похоже, он был введен как часть финансовых реформ Генри Пелэма, поскольку первое упоминание о нем содержится в дневнике сэра Дадли Райдера от 5 февраля 1753 года в таких загадочных словах: «Пелэм открыл свой бюджет» — хотя он сделал это как лидер палаты, а не министр финансов. Этим термином первоначально обозначали только речь министра о состоянии государственных финансов в начале финансового года, то есть на Благовещение (после перехода на новый календарь в 1754 году этот день приходится на 6 апреля).
