Важные перемены произвел Сулла и в положении высших административных лиц. С его времени цензоры уже не избирались и одна часть их функций – замещение убылых мест в сенате и составление призывных списков – отпала сама собой с установлением нового порядка пополнения сената и с введением системы вербовки, другая же – заведование финансами – передана была консулам. Новые постановления были сделаны и относительно консульства и претуры. Ранее все отрасли высшего управления распределялись между двумя консулами и шестью преторами, но достаточно определенных правил на этот счет не существовало, и наиболее выгодные или приятные места распределялись по интригам, поличным соображениям и с разными злоупотреблениями. Не было точных узаконений и относительно того, как поступать, когда долго не назначался или не являлся преемник какому-либо должностному лицу, действовавшему вдали от Рима. Сулла, в виду усложнившихся задач администрации, увеличил число преторов и постановил, что консулы и преторы остаются в должности не по году, а по два, причем первый год – непременно в Риме, и исполняют только гражданские обязанности, а второй – непременно в провинции, где на них лежали и военные обязанности. При этом было строго узаконено, что в область, находящуюся под управлением гражданской власти, не может быть вводима вооруженная сила, а так как продление консулу или претору его власти на второй год формально зависело от сената, то сенат имел возможность не поручать военной силы человеку, не внушавшему к себе полного доверия.
В отношении финансов Сулла не произвел реформ особенно значительных, но уничтожение даровой раздачи хлеба и возвращение в казну множества земель заметно облегчили государственное казначейство. Зато в судопроизводство Сулла ввел высокозамечательные реформы, которые доказывают, что он обладал истинно государственным умом, большою практичностью и чувством меры. Устройство, приданное Суллою римским судам, послужило источником замечательного и в высшей степени полезного юридического развития. Оставляя в стороне подробности, скажем только, что Сулла строго и правильно разграничил судопроизводство по делам уголовным и по делам гражданским и установил целый ряд специальных судных комиссий по определенного рода делам, от чего дело правосудия весьма существенно выиграло по сравнению с порядками, сложившимися постепенно в течение веков, не согласованными одни с другими и часто крайне запутанными. Сулла ускорил отправление правосудия, значительно усилив численный состав судей, а устранением от судопроизводства всадников суды были возвращены к их истинной задаче – отправлению правосудия,- политическая борьба партий изгнана из них.
Особенно замечательна произведенная Суллою реформа местного управления. В древности не умели устроить того порядка, какой применяется теперь во всех образованных государствах: тогда не умели в состав государства вводить как органическую его часть отдельные общины, не имевшие государственных прав, но свои местные дела ведавшие самостоятельно. И в Греции каждый город был непременно вместе с тем и государством, и в Риме если включали в союз какую-либо общину, оставляя ей ее собственные общинные власти и узаконения, то признавали ее формально самодержавным членом союза. Если же жителей общины включали в тот или другой разряд римских граждан, то самостоятельных муниципальных властей община уже не сохраняла и все дела в таких общинах ведались уже соответственными властями, жившими и избираемыми в Риме. Такой порядок применялся и в провинциях, только там место Рима заступал наместник. Когда в состав римского гражданства включена была большая часть Италии, стало почти невозможным управлять из Рима всею Италиею так же, как управлялся город Рим и ближайшие поселения, пришлось внутри самоуправляющейся римской общины организовать более мелкие. Устройство этих общин, разграничение между ними и Римом прав и обязанностей постепенно вырабатывались в течение всего седьмого века, но окончательную, строго обдуманную и способную к дальнейшему развитию организацию придал им именно Сулла. Он мудро выделил те вопросы, которые без ущерба для государства могли быть предоставлены в ведение местных общин, ввел муниципальное управление в общий механизм государства и определил те основы, из которых развилось впоследствии все городское устройство западноевропейских государств. Суллинское устройство областного самоуправления – это один из замечательнейших и самых богатых последствиями фактов римской истории, тут Рим с особенною ясностью является в своем существенном значении соединительного звена между древним и новым миром в области идей государственного устройства.
Таково было в общих чертах государственное устройство, приданное Риму диктатором. Современники подчинились беспрекословно железной воле этого человека. Только некоторые видные офицеры, сподвижники Суллы, были недовольны тем, что Сулла выдвигает на первое место не свою победоносную армию, не военную силу, а сенат и ему подчиняет армию, двое из них попробовали идти против диктатора и нарушить им изданные законы. К одному из них – Помпею – Сулла отнесся с оскорбительною уступчивостью, а другого, которого считал человеком более серьезным, просто приказал заколоть публично. Тогда и эта оппозиция притихла.
Неограниченную власть Сулла применял только для мер, имевших временное значение или таких, которые казались слишком жестокими, так что участие в них компрометировало бы сенат. Диктатор постоянно имел в виду как можно скорее сложить свои исключительные полномочия. Уже на 81 г. Сулла приказал выбрать консулов, на 80 г. он принял консульство на себя, в сотовариществе с Квинтом Метеллом, и управлял как высший по закону сановник. Все распоряжения, которые должны были иметь значение закона, Сулла, раз издавши их, сам строго исполнял, и на 79 г. отказался, согласно закону, вторично выступить кандидатом в консулы, а предписал избрать новых консулов и, когда они были выбраны, вышел на площадь, заявил, что слагает с себя свои полномочия, отпустил свою вооруженную стражу и просил всякого, кто имеет его в чем-либо обвинить, безбоязненно выступить с обвинениями. Многие глубоко ненавидели Суллу, но все молчали в этот действительно величественный момент, когда человек, обладавший безграничною властью и применявший ее во всей полноте, сам добровольно обратился в рядового гражданина, простого сенатора по закону,- и среди почтительно расступавшейся толпы Сулла удалился в свой дом, сопровождаемый только своими личными друзьями.
Единственное явление в истории представляет этот человек. Аристократ по рождению, человек богатый, утонченно образованный, любивший блеск и удовольствия столичной жизни, склонный к шутливости и веселью, он вовсе не казался призванным к той великой роли, какую исполнил. По складу ума и воспитанию человек уравновешенный и несколько скептик, ничуть не обуреваемый честолюбием, он выступил на поприще государственной деятельности, по-видимому вовсе не чувствуя к ней особого призвания, а просто потому, что все люди его круга так поступали,- и прошел это поприще с удивительным счастьем. С полным правом и искренно Сулла заявлял, что почитает себя под особым покровительством богов и принял официально титул «Счастливого». Своенравная богиня счастья словно решила относительно этого своего любимца быть постоянною. Самые решительные предприятия удавались Сулле неизменно, дважды именно на долю его выпали те успехи – захват Югурты и победа над Митридатом,- о которых мечтал и которых страстно желал Марий. Союзническая война Марию принесла одни обиды и разочарования, а Суллу вознесла на первое место. После беспримерного похода в Азии Сулла счастливо побеждал в Италии и наконец стал полновластным владыкою города, повелевавшего полумиром. В этом положении Сулла обуздал партию крайней реакции, сломил демократию, сорок лет потрясавшую государство, разрушил могущество капиталистов, подавил оппозицию собственных сподвижников и успокоил Рим – и все это без единого поражения, без единой неудачи, без необходимости хоть раз исправить сделанный шаг.
