В этих условиях Императорское общество содействия русскому торговому мореходству выступило с инициативой сбора народных средств для покупки быстроходных судов, которые после вооружения могли бы в военное время использоваться для борьбы с кораблями противника. В марте 1878 г. в Первопрестольной учреждается Главный комитет для организации Добровольного флота, создаются местные комитеты в губерниях и начинается сбор денег. В прессе появляются обращения Главного комитета. Вот некоторые выдержки из такого документа, опубликованного в ряде газет 28 апреля 1878 г.: «Враг наш силён на море. И числом, и громадностью средств морские силы его далеко превосходят наши. Но есть возможность нанести ему и на морских путях чувствительный удар. Кто не знает, что все интересы врага нашего сводятся к барышу и наживе? Он обладает громадным купеческим флотом. Тридцать тысяч судов его покрывают океаны вселенной. Вот куда следует направить удар. В то время, когда враг запрёт наши моря и, как в Крымскую войну, будет жечь и грабить беззащитные селения на берегах наших, торговый флот его на просторе океанов да подвергнется в свою очередь бедствиям войны. Для этого нам нужны быстрые и крепкие суда, которые являлись бы нежданною грозою на морских торговых путях нашего врага.
Последняя война покрыла славой русских моряков, сражавшихся на утлых судах с грозными броненосцами и выходивших победителями из борьбы столь неравной. Дайте им настоящие морские суда, пошлите их в океаны на ловлю вражеского купеческого флота, и враг наш раскается в своей самонадеянности. Дети земли русской, вы, вставшие как один человек, каждый раз, когда опасность угрожала святой матери нашей России, вы и на этот раз единодушно откликнетесь на её призыв и всем миром создадите Добровольный флот, который вновь покажет свету, на что способен русский народ, когда он станет на стражу чести своего Отечества.
Но время не терпит. Надо действовать быстро. Хочешь мира — готовься к войне» (78, с. 289).
Пожертвования вносили практически все слои общества. Только граф Строганов, внёс 100 тыс. рублей. Уже к началу мая было собрано более 2 млн рублей, а к концу года — 3,7 млн руб.
Рескриптом императора 11 апреля учреждается Комитет по устройству Добровольного флота, председателем которого становится цесаревич, а вице-председателем — статс-секретарь К. П. Победоносцев.
«Дело это оттянуло мне руки, — пишет вице-председатель Е. Ф. Тютчевой 30 мая 1878 г., — и я не верю в него, а надобно его делать поневоле. Если б оно ограничилось одною простою задачей — снаряжением судов, оно бы не тяготило меня. Но в Москве легкомысленно завязали его в такой узел, который не знаю, как и распутать… Его задумывают вести… под верховным покровительством цесаревича. Дай бог, чтоб я ошибался, но я начинаю думать, что в этом замысле участвуют, кроме наивных людей и идиотов, ещё другие, руководимые задней мыслею, в личном интересе. При таких условиях оставить в этом деле имя цесаревича немыслимо, но из Москвы на этом настаивают со страстью. А я ставлю своей задачей выгородить его из этого дела; авось либо это удастся» (149, с. 473). Выгородить не удалось, и Победоносцев как честный и добросовестный человек вынужден был вплотную заниматься организацией Добровольного флота, а 23 мая 1879 г. был избран председателем его правления.
Комитет включал в себя три отделения: учредительное, хозяйственное и военно-морское. Последнее, возглавляемое адмиралом К. Н. Посьетом определило главные требования для закупки судов за границей. Было решено закупать быстроходные океанские суда крейсерского типа.
6 июня 1878 г. был подписан первый контракт с одной из известных немецких судоходных компаний на приобретение трёх товаро-пассажирских пароходов, которые после прибытия в Кронштадт были вооружены и зачислены в списки военного флота как крейсеры «Россия», «Москва» и «Петербург». Таким образом, как отмечали исследователи, за фантастический срок, спустя три месяца после возникновения идеи, Добровольный флот уже реально существовал. Через двадцать дней после первой покупки у той же немецкой фирмы был приобретён очередной пароход, переименованный в «Нижний Новгород».
Так уже с первых шагов сложилась традиция: судам Добровольного флота присваивать названия губернских городов в зависимости от величины их пожертвований.
В связи с завершением в июле 1878 г. Берлинского конгресса, пересмотревшего условия Сан-Стефанского договора, международная обстановка стабилизировалась и угроза войны с Англией исчезла.
Купленные суда 1 августа того же года передали в распоряжение Комитета Добровольного флота для коммерческой деятельности.
Поскольку Комитет не был приспособлен для руководства хозяйственной деятельностью компании, его преобразовали в Общество Добровольного флота и передали в ведение Министерства финансов.
По уставу, утверждённому царём 7 мая 1879 г., основная задача общества заключалась в эксплуатации судов Добровольного флота в мирное время и их использование в военных целях по требованию правительства.
Свои возможности суда общества впервые показали в операции 1878-1879 гг. по возвращению русских войск из Варны и Бургаса в Одессу и Севастополь. Эту работу успешно выполнили «Россия», «Москва» и «Петербург».
«Нижнему Новгороду», переоборудованному в Марселе под тюремное судно, пришлось свой первый рейс совершить на Сахалин с ссыльными и каторжниками. 7 июня 1879 г. он вышел с этими семистами необычными «пассажирами» из Одессы, положив начало регулярным рейсам судов Добровольного флота на Дальний Восток.
Александр Александрович добросовестно относился к возложенным на него функциям: следил за прессой, за перемещениями судов, встречался с моряками, плававшими на этих пароходах.
8 мая 1879 г. Победоносцев вынужден был признаться: «Год тому назад, когда внезапно упало на мои плечи дело добровольного флота, я не мог предвидеть, что выйдет. А теперь вижу, что это дело повернуло меня совсем в другую сферу привычек, дел и отношений. Я перестал уже читать книги — и читаю людей: совсем иного рода литература» (там же).
В 1880 г. из-за обострения отношений с Китаем Морское министерство использовало пароходы Добровольного флота («Москву», «Петербург», «Владивосток») для усиления Тихоокеанской эскадры под командованием адмирала С. С. Лесовского. Став императором, Александр Александрович передал управление Добровольным флотом Морскому министерству и стал субсидировать его.
Благодаря государственной поддержке численность судов Добровольного флота непрерывно возрастала: в 1878 г. имелось 5, в 1884 г. — 7, в 1900 г. — 15, в 1914 г. — свыше 45 судов. С 1909 г. Добровольный флот находился в ведении Министерства торговли и промышленности. Ещё до Русско-японской войны он выдвинулся на второе место после Русского общества пароходства и торговли (РОПиТ) среди отечественных пароходных компаний (393, с. 75).
В Русско-японскую войну 1904-1905 гг. 4 парохода Добровольного флота стали вспомогательными крейсерами, а 7 — военными транспортами и госпитальными судами. В первую мировую войну корабли этого флота использовались для перевозки военных и хозяйственных грузов между портами Дальнего Востока, русского Севера, а также портами союзных государств. После Октябрьской революции многие суда Добровольного флота незаконно были реквизированы правительствами иностранных государств, или уведены белогвардейцами.
