В случае недостатка лиц с указанными данными земскими начальниками могли назначаться личные дворяне со средним и даже начальным образованием, состоявшие в военных или гражданских чинах, независимо от стажа службы. При этом имущественный ценз для них повышался вдвое. В особых случаях, в обход указанных условий, министр внутренних дел мог назначить земским начальником любого из местных дворян.
Для деревни земский начальник был полновластным распорядителем: и администратором, и судьёй. От него зависела вся деятельность крестьянского самоуправления. Он мог внести на рассмотрение схода любой вопрос и приостановить любое решение схода. Волостной мировой суд, ранее не зависимый от администрации упразднялся. Его права перешли к земскому начальнику. Судьи, как и другие должностные лица волости, назначались земским начальником из предложенных обществом кандидатов. Приговоры судей могли быть им приостановлены, а сами судьи отстранены. Самым тягостным экономически, юридически и морально было для крестьянства право земского начальника налагать штрафы до 6 рублей и подвергать аресту до 3 дней (должностных лиц крестьянского самоуправления — до 5 рублей и 7 дней). Пользуясь этим правом, земские начальники под угрозой штрафов злоупотребляли своей властью. «Для них власть, — как писал А. Ф. Кони, — обращается в сладкий напиток, который быстро причиняет вредное для службы опьянение» (160, т. 3, с. 378). Они подвергали порке крестьян без различия должности, возраста и пола. Заставляли эту «подлую чернь» работать на себя, арестовывали участников схода, голосовавших в неугодном для них направлении, бранью и угрозами унижали человеческое достоинство крестьян, глумились над ними. Фактически существовала полная бесконтрольность действий земских начальников. Среди их «методов управления» деревней процветали взяточничество, воровство вымогательство, кулачные расправы. Вначале 1890-х гг. в России широкую известность приобрело дело земского начальника Протопопова. Преступления совершались им в сентябре 1890 г. в Харьковском уезде. Протопопову вменялись в вину угроза «бить морды городовым, если они не будут отдавать ему честь», угроза сельскому сходу «перебить половину собравшихся», заявление, что «жалобы будут на морде, а прошение на задней части тела», а также нанесение побоев трём крестьянам и производство незаконных арестов (там же, с. 377—393, 507). Всё это Протопопов успел натворить за 19 дней пребывания в своей должности. Можно представить, сколько бы злодеяний принесло это должное лицо, если бы оно не было вовремя отстранено от службы! В романе «Жизнь Клима Самгина» М. Горький упоминает о земском начальнике Бронском, который «штрафует мужиков на полтинник, если они не снимают шапок перед его лошадью, когда конюх ведёт её купать». Как это не странно, но аналогичных помпадуров было немало в реальной жизни.
Решение земского начальника считалось окончательным и не подлежавшим обжалованию. Надзор и руководство деятельностью земских начальников осуществляли их уездные съезды, губернское присутствие и лично губернатор. Последнему предоставлялось право ревизии делопроизводства земских начальников. Усмотрев какие-либо нарушения, губернатор мог вынести дело на обсуждение губернского присутствия. Ежегодно все земские начальники уезда представляли уездным съездам отчёты о своей деятельности.
С принятием Положения 1899 г. и без того слабое влияние земских учреждений на волость и дела крестьянского населения практически сводилось на нет.
Особый статус земских начальников означал произвольное усиление власти дворянского государства над крестьянством и другими непривилегированными сословиями.
Сами крестьяне закон 1899 г. восприняли как возвращение крепостного права. Должность земского начальника была упразднена по указу Временного правительства с 1(14) октября 1917 г.
2. ЗЕМСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 12 ИЮНЯ 1890 г.
Введение института земских начальников облегчило крепостнической реакции её дальнейшие шаги. Следующей попыткой «толкнуть локомотив истории» назад оказалась земская контрреформа. «Сокрушить земство» как «последнюю станцию до конституции» призывал «Гражданин» Мещерского. В статье «Наши реформы» сенатор Н. П. Семёнов писал: «Самое главное — устроить на твёрдых началах и поставить правильное отношение к высшему центральному правительству земство и местное управление, ибо через их посредство верховная власть может войти в более тесную связь с народом» (419, 1884, № 1, 290). Представители консервативных кругов К. Ф. Головин и Н. А. Новосельский в своих статьях доказывали вред выборности и бессословности земства.
«Излюбленный интимный советник» К. П. Победоносцев, опираясь на консервативную публицистику, в 1886 г. писал Александру III как бы от лица общественного мнения: «Необходимо изменить нынешний характер земских учреждений, безответственных, отрешённых от центральной администрации и предоставленных всем случайностям выбора» (102, с. 324). Проект земской контрреформы, как мы отмечали выше, был разработан А. Д. Пазухиным осенью 1886 г. и представлен на обсуждение членов Особого совещания.
Проект вводил вместо бессословного принципа избирательной системы Земского положения 1864 г. сословный принцип. Уездное земское собрание должно было состоять из гласных трёх сословий: дворян, лиц городских состояний и крестьян. Соответственно выбор гласных должен был производиться на избирательных съездах этих сословий. В крестьянских избирательных съездах могли участвовать крестьяне — собственники недвижимости, оценённой не ниже 15 тыс. руб., а также выборщики, избранные на волостных съездах (33, оп. 2, д. 1833, л. 3). Духовенство и арендаторы земель не получали права участия в выборах. Так обеспечивалась преобладающая роль дворянства. Важным дополнением было то, что в состав уездного земского собрания помимо избираемых съездами гласных, должны были назначаться крупные земельные собственники, представители ведомства государственных имуществ и уделов, лица духовного ведомства по назначению местного епархиального начальства и по одному депутату от городов, находящихся на территории уезда. Председателем земского собрания должен был по-прежнему быть предводитель дворянства (там же, л. 16). Вместо уездных земских управ, избираемых земским собранием, предлагалось учреждение исполнительного органа — земского присутствия, возглавляемого тем же предводителем дворянства.
Помимо председателя присутствие должно было состоять из трёх членов, назначаемых губернатором из числа гласных (по одному от каждой сословной группы). Губернское земское собрание по проекту складывалось из уездных предводителей дворянства, губернских гласных, избранных уездными собраниями, а также крупных земельных собственников, участвовавших в уездных собраниях без выборов. Кроме того, на правах членов в него вводились управляющие палатой государственных имуществ и удельной конторой, представитель духовного ведомства и два члена городской думы губернского города. Таким образом, состав губернского земского собрания в основном состоял из лиц не избираемых, а назначаемых (см. 129, с. 402, 403). Губернское земское присутствие складывалось из четырёх лиц: председателя, назначаемого императором по представлению министра внутренних дел и трёх гласных земского собрания, назначаемых губернатором и утверждаемых тем же министром. Как видим, назначение являлось одной из важных особенностей подготовленной контрреформы.
