Существенно расширялось влияние губернатора на земство. Он получил право вмешиваться в повседневную работу земских учреждений, производить ревизию дел, объявлять взыскания членам уездных и губернских присутствий. В целом земские учреждения теряли свою самостоятельность и ставились под жёсткий контроль губернатора и министра внутренних дал.
Особое совещание, которое проходило с 29 октября 1886 г. по январь 1887 г., одобрило проект Пазухина, внеся в него незначитальные поправки. В январе 1888 г проект земской реформы был внесён Толстым в Государственный совет и разослан для обсуждения министрам, вызвав с их стороны ряд замечаний. Даже такие ретрограды, как Победоносцев и Островский подвергли отдельные стороны проекта серьёзной критике. Согласно замечаниям Победоносцева был исключён пункт о введении в состав земских собраний крупных земельных собственников без выборов. Вместо него министру внутренних дел было дано право «в некоторых исключительных случаях» включать в состав земских собраний гласными лиц, «пользующихся особым доверием в своей местности и имеющих право участия в избирательных собраниях». Исправленный проект был вторично представлен в Государственные совет 4 февраля 1890 г. уже новым министром внутренних дел И. Н. Дурново. «Большинство членов, — отметил в своём дневнике Половцов, — говорят против господствующей в проекте мысли уничтожить теперешнее значение земских учреждений, их самостоятельность, выборное в них начало… Дурново чувствует себя сбитым с позиции, которую вследствие высочайшего покровительства почитал неприступною» (311, т. 2, 263). Наконец 28 мая Государственный совет одобрил последнюю редакцию проекта, а 12 июня законопроект был утверждён Александром III.
* * *
Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. значительно отличалось от проекта Пазухина — Толстого. В основном оно сохраняло принципы бессословности и выборности земств, однако, эти принципы были сильно урезаны, в чём и заключался смысл земской контрреформы.
Система земских выборов была изменена.
Землевладельческую курию из всесословной преобразовали в курию дворян-землевладельцев, при этом число гласных её возросло за счёт других курий. Значительно понижался имущественный ценз для дворян. В то же время существенно повышался ценз дня городской курии, более половины её избирателей лишились права участвовать в выборах.
Крестьяне фактически лишались выборного представительства. Они могли выбирать только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уездный съезд земских начальников, и по представлению этого съезда губернатор утверждал гласных.
Духовенство лишалось избирательных прав. Депутат от духовенства в состав земских собраний назначался епархиальным архиереем. Решением Государственного совета от 12 июня 1890 г. к участию в избирательных собраниях и съездах временно не допускались лица иудейского вероисповедания.
Положение 1890 г. распространялось только на земские губернии. В целом по 34 губерниям число дворян в уездных собраниях выросло с 42,4% (1883-1886) до 55,2% (1890), в губернских собраниях — с 81,6% до 89,5% (1897).
В уездных земских управах удельный вес дворян по сравнению с 60-ми гг. повысился с 55% до 72%, а в губернских — с 90% до 94%.
Гласные от крестьян теперь составляли: в уездных земских собраниях — 31% (вместо прежних 37%), в губернских собраниях — 2% (вместо прежних 7%).
Число гласных от буржуазии сократилось с 17% до 14% в уездных земских собраниях и с 11% до 8% — в губернских.
Содержание деятельности земских управ не изменилось. Однако все мероприятия земств, касающиеся сельского населения, должны были согласовываться с земскими начальниками.
Земские управы, ранее подчинявшиеся только собраниям, теперь были подчинены и губернатору. Кроме надзора за законностью земских постановлений, губернатору предоставлялось право контролировать и целесообразность этих постановлений. То, что земское собрание считало нужным, полезным и разумным, губернатор при желании мог признать вредным, ненужным и неразумным. Тем более, что никаких объяснений или доказательств закон от него не требовал.
Важным нововведением Положения 1890 г. было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями — губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего Казённой палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена от губернского земского собрания. Закон вменял в обязанность присутствия «в подлежащих случаях» обсуждать правильность и законность постановлений и распоряжений земских управ, а также решать другие дела, связанные с земством (прежде всего об ответственности земских должностных лиц и служащих). Решение присутствия выносилось большинством голосов, причём голос губернатора оставался решающим. Последний мог приостановить исполнение принятого большинством голосов определения.
Над деятельностью присутствия был, в свою очередь, установлен жёсткий административный контроль. Оно подчинялось специальному Совету Министерства внутренних дел. Признание за земскими учреждениями характера государственных повлекло за собой изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность.
Компетенция земства по-прежнему ограничивалась управлением местными хозяйственными делами. Однако новое положение предоставило земствам право издавать обязательные для местного населения постановления по более широкому кругу вопросов. Сюда вошли меры предосторожности от пожаров, санитарные условия жизни населения, устройство и содержание пристаней, переправ, перевозов, некоторые вопросы продовольствия и др.
Положение 1890 г. с незначительными изменениями действовало до февраля 1917 г.
3. ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ИЮНЯ 1892 г.
Нелепость городского самоуправления российских городов давно сознана правительством.
Александр III. 1887 г.
Через два года после обнародования Земского положения 1890 г. было высочайше утверждено и новое Городовое положение.
Известно, что после окончания обсуждения в Государственном совете земской реформы министр внутренних дел И. Н. Дурново 2 июля 1890 г. направил губернаторам очередной циркуляр о подготовке к новой городской реформе. В нём он писал: «По установившемуся плану работ в устройстве местного управления за состоявшеюся ныне земской реформой должна следовать городская, к которой и предстоит приступить неотлагательно» (32, оп. 38, д. 2496, л. 357). Обратив внимание на согласование будущей реформы с принятым «Земским положением» 1890 г., министр подробно перечислил недостатки существующего Городового положения 1870 г. Прежде всего он отметил верховенство в избирательных собраниях представителей торгово-промышленного класса. Далее он констатировал численное преобладание евреев в избирательных собраниях черты оседлости, что даёт им возможность «избирать в гласные… таких лиц христианского исповедания, которые или являются солидарными с ними по разным экономическим отношениям, или же прямо находятся от них в материальной зависимости».
