С момента утверждения в Тегеране проекта авторы документа и редакционные комитеты начали энергично работать над ним. Американские и британские составители конституций обменивались идеями и пытались привлечь к работе советских представителей. Но те заявили, что, хотя эта работа потребует многих недель труда, они не возражают принять участие в обсуждении отдельных вопросов, но их не устраивает предлагаемый порядок обсуждения.
К концу апреля Государственный департамент счел свои временные предложения готовыми для представления на рассмотрение членам конгресса и иностранным партнерам. Хэлл не отказывался и от обсуждения второстепенных вопросов, например неопределенного будущего Польши.
«Я подчеркнул, – писал он позже в своих мемуарах, – необходимость единства, особенно между Соединенными Штатами, Россией и Великобританией, если это послевоенное международное предприятие окажется успешным. Я отметил, что недовольные в этой стране сделают все возможное, чтобы бесконечной критикой и нападками вывести Россию из международного движения».
Обсуждение принесло такое ободрение и уверенность в поддержке, что к концу мая Хэлл заявил о готовности американского правительства к обсуждению планов новой организации с иностранными правительствами. Британское правительство было настроено благосклонно, но советское медлило с ответом. Его надо было поторопить. Гарриман, согласно указанию, намекнул Молотову, что мы договорились начать обсуждение, и чем раньше, тем лучше. И он, и Кларк Керр подчеркивали, что обсуждение будет неофициальным и все решения еще должны быть утверждены правительствами. В конце концов, советское правительство сообщило, что готово начать работу.
Идеи президента претерпели эволюцию от его ранней склонности к соглашению до принятия идеи вооруженного альянса, что можно проследить по публичному заявлению, которое он сделал 15 июня. В нем было отмечено:
1. Организация должна быть полностью представительным органом.
2. Мы не думаем о супергосударстве с собственными полицейскими силами и прочими атрибутами власти.
Члены организации должны просто согласиться иметь силы, доступные, в случае необходимости, для совместных действий, направленных на предотвращение войны.
Изменения были отражены в меморандумах, которые американское правительство представило в июле советскому и британскому правительствам, очертив свои идеи и предложив программу дискуссии. В них было записано, что после того, как четыре основных союзника придут к временному соглашению относительно плана, будет проведено обсуждение его с остальными Объединенными Нациями. Это должно привести к дальнейшим переговорам между основными союзниками и изменениям в предложениях, которые они, в конечном счете, выработают. Советское правительство заметило, что это новый элемент в американских предложениях, но тем не менее оно согласно приступить к предварительным переговорам.
Они были назначены на начало августа. Но сначала британцы попросили дополнительное время на изучение документов, а потом и советское правительство сделало то же. Поэтому дискуссии фактически начались только 21 августа, когда три серьезные и хорошо подготовленные делегации приступили к работе в Думбартон-Окс.
Работа шла хорошо. Преобладало единство цели, вероятно, потому, что она не была отягощена такой нагрузкой, как решение какой-либо особой проблемы войны и миротворчества. В некотором смысле это было путешествием на высотном самолете; он летел над штормами между настоящим и будущим.
Наблюдалось некоторое различие мнений относительно масштабов деятельности ассамблеи – органа, в котором каждый член организации должен был иметь свое представительство. Американцы убедили остальных согласиться, что эта всеобъемлющая часть структуры может иметь больше возможностей и свободы, чем предполагалось вначале.
Проблема, какие страны должны войти в новую организацию, с самого начала вызвала целую серию спорных моментов, таких многочисленных и таких запутанных в деталях, что тем, кто хочет знать о них, придется обратиться к другим источникам. Один был потрясающ. Громыко, глава советской делегации, потребовал, чтобы все шестнадцать республик Союза Советских Социалистических Республик имели отдельное членство. Предположение некоторых наблюдателей, что это требование вызвано главным образом желанием получить поддержку национальностей, входящих в Советский Союз. вероятно, верно, особенно по отношению к народам Белоруссии и Украины, которые были возвращены в советскую федерацию… Конференция оставила вопрос без ответа.
В ходе совещания возникли некоторые трудности с соглашением относительно состава Совета Безопасности, которому, как предполагалось, будет предоставлено право конечного решения. Никто не оспаривал права Великобритании, Соединенных Штатов и Советского Союза на постоянное место в этом органе. Единодушно было решено, что подобное место должно быть предоставлено и Франции. А вот по поводу предоставления постоянного места Китаю возникли разногласия, хотя за это выступало американское правительство. Настанет день, когда оно пожалеет, что его рекомендация была удовлетворена! Остальные шесть членов Совета Безопасности должны были избираться ассамблеей на короткий срок.
Все эти и многие другие разногласия без особых проблем были улажены в Думбартон-Окс или позже. Но одно оказалось затяжным и трудным: вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности. На самом деле эта проблема включала в себя несколько взаимосвязанных основополагающих вопросов. Самым важным из них был следующий: в какой мере великие державы будут делить с остальными членами Совета право формирования и решения политических вопросов и действий?
Пятеро основных союзников, имеющих постоянные места в Совете Безопасности, составляли меньшинство в этом органе, состоявшем из одиннадцати членов, шестеро из которых избирались ассамблеей. Какой перевес голосов потребуется для принятия решения? Советское правительство считало, что достаточно простого большинства, британское считало более уместным установить перевес в две трети голосов, а американское готово было согласиться с любым из этих предложений. Но все пятеро постоянных членов должны быть защищены условием, требующим согласия всех и каждого при принятии важного решения.
Я не думаю, что было достигнуто ясное понимание во время предложения до конференции в Думбартон-Окс или на самой конференции в том, что касается сферы, в пределах которой необходимо единодушное согласие постоянных членов, даже в отношении споров, не касающихся их напрямую. Хэлл и американская делегация. похоже, считали, что использование права вето должно быть ограничено ситуациями, включающими применение силы или санкций. В своих мемуарах он утверждает:
«Во всех дискуссиях с моими помощниками по вопросу вето неоднократно подтверждались два важных условия. Во-первых, ни один из постоянных членов Совета не должен пользоваться правом вето из каприза или произвольно. Они могут воспользоваться этим правом только по важнейшим вопросам, имеющим к ним непосредственное отношение, и никогда – по второстепенным или чтобы помешать детальному рассмотрению какой-либо ситуации… Во-вторых, мы должны были широко обсудить применение вето к военным и другим средствам принуждения.
