Гарнизоны, комиссары и правительства, поклявшиеся в верности, видимо, были навязаны всем государствам, вышедшим из союза и возвращенным в него. В отдельных случаях принимались особые меры. Афинские комиссары, сперва назначавшиеся временно, иногда образовывали постоянный орган, совет архонтов, а клятву верности Афинам порой приносил не только совет, но и все граждане полиса. В Милете два семейства и их потомки были объявлены вне закона за тиранию, вероятно, по требованию Афин, а некоторые судебные дела подлежали рассмотрению в афинском суде. В Эритрах любой приговоренный к изгнанию за убийство изгонялся также с территории Афин и их союзников, а любой виновный в сотрудничестве с тиранами подлежал казни вместе с сыновьями. Афины также постановили, чтобы Эритры отправляли послов с дарами на Великий Панафинейский праздник, проводившийся в Афинах раз в четыре года, причем оговаривался минимальный размер даров.
В превращении союза в империю важную роль играли афиняне, поселенные на стратегически важных позициях в Эгейском бассейне.
Например, афиняне в Сигеоне были призваны на службу в 451/50 г., и Афины обещали им защиту от любых врагов в Азии. Афинские поселенцы имелись также на Скиросе, Имбросе, Лемносе и Херсонесе. Между 450-м и 446 гг. Афины впервые основали поселения на территории союзников – на Андросе, Наксосе и, вероятно, в эвбейской Гистиее, а также укрепили поселения на Херсонесе и, может быть, на Лемносе и Имбросе. Эти поселения служили форпостами империи, так как поселенцы поголовно получали статус гоплитов, удерживали своих соседей от восстаний и обеспечивали места стоянок для афинского флота. При основании поселений Афины забирали лучшие земли, делили их на участки (kleroi) и раздавали поселенцам, которые становились клерухами (kleroukhos); число таких поселенцев на Андросе, Наксосе и в Гистиее составляло 250, 500 и, вероятно, 500 человек соответственно; своей собственности при этом лишалось втрое или вчетверо больше людей. Многие из тех, чью землю конфисковали, лишались источников существования; в стране, бедной плодородными землями, им оставалось умереть от голода или эмигрировать. Государство, лишившееся лучших земель, должно было платить дань в соответствии с новой оценкой его уменьшившихся ресурсов. Ни один поступок Афин не вызывал большего недовольства среди их союзников и не подавлял их волю сильнее, чем это насаждение клерухий посреди их территорий.
Между 450–447 гг. Афины объявили обязательным использование афинской серебряной монеты и афинских мер и весов по всей империи. Всю местную серебряную монету следовало изъять из обращения и переплавить; после этого чеканились афинские монеты, а небольшую разницу в обмене должны были оплачивать из своего кармана те, чьи деньги изымались. Монетные дворы союзников были закрыты, на чем выиграл афинский монетный двор. Эти меры способствовали развитию торговли по всему Эгейскому бассейну, не в последней степени между Афинами и их подданными. Но как и другие меры, принятые после 454 г., они открыто ущемляли автономию союзников.
Вдохновителем основания империи был Перикл. Ему был доверен надзор за союзной казной после ее перевода в Афины, и он предложил изъять из нее 5 тысяч талантов в строительный фонд. Он проводил политику насаждения клерухий и возглавлял экспедицию на Херсонес. Вполне вероятно, что внешняя политика государства проводилась почти исключительно по его внушению: было важно не конфликтовать с другими врагами Афин во время опасного процесса создания империи.
На Дальнем Западе Афины, вероятно в 454/53 г., заключили союзы с Галикиями, Леонтинами и Регием. Эти союзы означали успех афинской дипломатии: отныне Афины играли в Сицилии роль потенциального противовеса против морской мощи Сиракуз, что могло отбить у последних охоту помогать Коринфу. Но этот успех был сведен на нет последствиями египетской катастрофы. На Пелопоннесе Афины сохранили плацдармы в Ахее и Трезене и заключили пакт с Гермионой, но лишились своей главной поддержки, когда Аргос в 451 г. заключил тридцатилетний мир со Спартой, тем самым разорвав союз с Афинами. В центральной Греции Афины в 454/53 г. вступили в союз с Фокидой, которая, как враг Спарты, Фив и Фессалии, обещала стать надежным союзником. Афины помогли Фокиде вернуть контроль над Дельфами, и поэтому надеялись воспользоваться религиозным авторитетом Дельфийской амфиктионии при осуществлении своих планов по покорению Беотии и Локриды. Однако Спарта осенью 449 г. расстроила это соглашение. Она объявила Священную войну, лишила Фокиду контроля над Дельфами и даровала крохотному Дельфийскому государству автономию. Таким образом, Спарта предстала в роли защитника религиозной и политической свободы; ее действия не нарушали условий пятилетнего перемирия с Афинами, но в то же время бросали вызов афинским позициям в центральной Греции. Афины приняли вызов летом 447 г., восстановив контроль Фокиды над Дельфами и подтвердив свой союз с Фокидой. Во время этого бесплодного обмена ударами и Спарта, и Афины заявили о своем праве первенства при обращении к оракулу в соответствующих надписях на бронзовой статуе волка, установленной на священной территории.
Вероятно, в 448 г., после спартанской интервенции в Дельфы и афинского контрудара, Перикл предложил начать дипломатическое наступление на Спарту. Во все греческие государства – от Фессалии и Амбракии на севере до Спарты на юге, на все острова Эгейского моря от Лесбоса до Родоса, в города фракийского и геллеспонтийского побережий до самого Византия и на ионийское и дорийское побережья в Азии – следовало разослать двадцать афинских сановников. Они должны были пригласить эти государства на панэллинское совещание в Афинах, на котором предполагалось обсудить меры по восстановлению храмов, сожженных персами, принесению жертв по обетам, данным во время Персидской войны, обеспечению всеобщей свободы мореплавания и установлению мира в Греции.
Момент был выбран удачно в том смысле, что Персия только что признала свободу греческих полисов в Азии, а война между Персией и Грецией закончилась мирным договором. Но время было совсем неподходящее для того, чтобы Афины вставали в позу миротворца. Государства Эгейского бассейна, признавшие гегемонию Афин при создании Афинского союза, теперь рассматривали размещение гарнизонов, насаждение клерухий и установление демократических режимов как акты государственной тирании, а государства материковой Греции после 458 г. не раз страдали от афинской агрессии. Да и сама политика Перикла в последние годы настолько противоречила целям, ради которых рассылались приглашения, что едва ли он ожидал серьезных откликов на них. Разумеется, в его предложении содержались скрытые мотивы. Великие достижения Афин в борьбе с Персией преподносились в духе верного служения афинян греческим богам; это способствовало усилению гордости афинских граждан. Афинская мощь была продемонстрирована всей Греции. Свобода мореплавания, безусловно, зависела только от Афин, а перспективы мира для большинства греческих полисов находились в прямой связи с афинской волей. Если бы некоторые пелопоннесские государства склонились перед силой и претензиями Афин, то последним удалось бы расширить свое влияние и Спарта оказалась бы в изоляции. Но ни один пелопоннесский полис не откликнулся на приглашение. Спартанский союз сохранял единство, приглашения от других государств оставались без ответа.
