Исполнительная власть постепенно теряла свои полномочия. Совет лишился права казни, права рассмотрения дел об измене и права отказывать кандидатам на должность после их проверки. В этих вопросах последнее слово принадлежало Гелиее или народному собранию. Полномочия совета по проведению дипломатических переговоров и управлению финансами были урезаны в пользу народного собрания. Народ с подозрением смотрел на высших должностных лиц, и многие из них были казнены, изгнаны или оштрафованы Гелиеей. Народ не знал к ним милости. Каллистрат, обвиненный в измене за то, что «не дал народу наилучший совет», в 361 г. бежал, спасаясь от смерти. Около 355 г. он вернулся как проситель к Алтарю двенадцати богов, но его казнили. В 356 г. Ификрат на суде по обвинению в измене пригрозил вызвать своих наемников и был оправдан, Тимофея же приговорили к огромному штрафу в 100 талантов. Заниматься политикой становилось крайне опасно любому высокому должностному лицу и даже советнику. Негласный принцип «народ никогда не ошибается» означал, что его политика не может быть ошибочной и за любую неудачу ответственна исполнительная власть.
«Народ, – писал Аристотель, – по собственной воле стал распоряжаться всем; все управление государством осуществляется по указам народного собрания и решениям судов, находящихся в полной власти народа». При таком непосредственном народовластии чрезвычайное значение приобретала личность политического лидера. Перикл был полководцем, финансистом и оратором, но его наследники редко отличались такой же многосторонностью. Полководцы обычно становились профессионалами своего дела и служили за границей как командиры наемников, если лишались популярности либо должности на родине. Финансисты также специализировались в своей области, которая приобретала важнейшее значение в жизни государства, а некоторые из них знали толк в риторике. Ораторы занимались тем, что убеждали народное собрание или суд принять их точку зрения. Самыми беззастенчивыми среди них были софисты от политики, способные доказать, что черное – это белое, и продававшие свои таланты любому покровителю; их услугами нередко пользовались полководцы наемников, иностранные державы, подрядчики, командиры конницы и т. д. Даже те, кто претендовал на звание ответственного государственного деятеля, с самого начала должны были потакать всем желаниям народа, чтобы приобрести хоть какое-то влияние. Ораторов, если только они не занимали официальной должности, нелегко было привлечь к суду, какую бы преступную политику они ни проповедовали. Вина за катастрофу падала на тех, кто эту политику исполнял.
«Будь уверено, – говорит герой Аристофана, обращаясь к Богатству, – ты одно ответственно и за провалы, и за удачи; даже на войне побеждают лишь те, на чьей ты стороне». За деньги можно было купить наемников, и все государства, даже Спарта, использовали их, чтобы не подвергать опасности гражданское ополчение или обеспечить ему подкрепление в бою. Афины широко прибегали к услугам наемников: им служили 7или 8-тысячные наемные армии; во время Союзнической войны на одних наемников была потрачена тысяча талантов. Афинские гоплиты, с охотой служившие лишь на родине, опытом и дисциплиной уступали наемникам. Конница, хотя и состоявшая из афинян, содержавших коней за свой счет, обходилась государству в 40 талантов в год. Значительную часть доходов поглощали укрепления, корабли, верфи, арсеналы и оружейные мастерские. Новые корабли строились, вероятно, ежегодно. Кроме того, государственное жалованье также повысилось. Присутствовавшие на народном собрании получали один обол в начале столетия и шесть оболов во второй половине века за обыкновенные заседания и девять оболов за важнейшие заседания. Дикасты, также получавшие от государства жалованье, были заняты больше, чем раньше; скромное жалованье получало и каждое должностное лицо. Закрытие Гелиеи в 355 г. и 348 г. было признаком истощения финансов.
В государственное законодательство образца 403 г. были внесены и другие изменения. Вероятно, с 378/77 г. стали избираться жребием девять председателей (proedroi) – по одному из каждой филы, за исключением филы, представленной в притании, – которые вели заседания народного собрания и совета; и, вероятно, с 366/65 г. жребием на целый год избирался секретарь (grammateus) притании вдобавок к секретарю совета, избиравшемуся ежемесячно. Все это делалось, чтобы повысить эффективность администрации. Самые важные нововведения касались финансов. Речь идет и о симмориях, занимавшихся сбором налога на капитал, а позже имевших отношение к триерархии, и о Совете морских комиссаров. Координацию в области финансов до 354 г. осуществлял Афинский совет, а позже – комиссары Праздничного фонда (to theorikon), уполномоченные наблюдать за расходами других ведомств. Выплаты денег беднейшим гражданам, позволявшие им участвовать в государственных праздниках и исполнять государственные обязанности, являлись разновидностью благотворительности в V в. и приобрели большое значение в тяжелые годы IV в. Вероятно, в 358 г. для регулярного осуществления таких выплат был основан Праздничный фонд и назначены его комиссары. Они избирались народом на четырехлетний срок, от одного Панафинейского праздника до следующего, и в этом отношении представляли исключение из обычного правила, по которому должностные лица демократического государства назначались жребием не более чем на год. Широкие полномочия комиссаров вскоре позволили им «контролировать почти все управление государством».
В 354 г. верховным комиссаром Праздничного фонда стал Эвбул, способный политик, предложивший в 355 г. заключить мир. Он и его преемники проводили дальновидную финансовую политику. В ее основе лежал закон, принятый, вероятно, во время пребывания Эвбула на этой должности (354–350), по которому все избыточные поступления перечислялись в Праздничный фонд. Благодаря этому закону беднейшие граждане были финансово заинтересованы в сохранении мира, поскольку в случае войны все поступления направлялись бы не в Праздничный, а в Военный фонд (stratiotikon). Это было во многих отношениях замечательное решение. Оно сгладило разногласия между богатыми и бедными, интересы которых в отношении войны и мира ранее были прямо противоположными. Появилась возможность проводить во всех ведомствах экономию средств. Приготовления к войне велись на средства, которые народное собрание при составлении бюджета направляло в Военный фонд. Закон практически стал тормозом на пути к войне, причем тормозом, убрать который было нелегко, так как согласно процедуре кто-либо сперва должен был предложить, чтобы народное собрание назначило номофетов для пересмотра этого, как и любого другого, закона. Однако была в этом и опасность. Всякий раз, как возникала необходимость в военных действиях, заинтересованность в мире могла оказаться слишком сильной.
Афинская демократия этого периода подвергалась суровой критике, как пример «крайней демократии» со стороны тех, кто предпочитал более умеренный и даже недемократический тип правления. Наследники Фукидида и Аристофана – Платон, Исократ, Ксенофонт, Теопомп и Аристотель – осуждали безрассудные решения народного собрания и суда Гелиеи, принятые под воздействием риторики или имперских амбиций. Однако город богини Афины обладал многими выдающимися чертами. Его граждане пользовались свободой в политике, речах, образовании, суде и бизнесе. Город кормил бедных, позволяя им не терять самоуважеение. Духом гуманности (philanthropia) были пронизаны повседневные отношения с метеками и рабами, которым разрешали отправлять многие семейные и государственные культы, и они находились под защитой закона. Афины являлись мировым лидером в культуре, торговле и предпринимательстве. Особенности государственного устройства Афин способствовали его умеренности. Советниками и дикастами становились только мужчины, достигшие 30-летнего возраста. В обычные времена большинство из них были выходцами из гоплитского класса, потому что жалованья за исполнение должностных обязанностей было недостаточно, чтобы привлечь многих представителей класса фетов, и на народном собрании присутствовали главным образом те, кто имел досуг, а следовательно, обладал средствами. Лишь во времена финансовых кризисов большинство дикастов были бедняками, а в критические моменты беднейший класс составлял большинство в народном собрании и контролировал принятие его решений. Благодаря передававшемуся по наследству опыту поколений в сочетании с четкими процедурными правилами управление Афинским государством и в IV в. оставалось образцом для других государств.
