Предоставление квесторам права высказываться по поводу обсуждаемых вопросов в сенате — ius sententiae dicendi in senatu
— позволяло повысить не только политическое положение будущих сенаторов во время диктатуры Суллы и в самые первые годы после нее, но и новых членов сената. Дело в том, что, по всей видимости, квестура могла предоставляться в это время людям, уже введенным в сенат, но не имевшим магистратского статуса. Такие сенаторы, «педарии», не имели права собственного голоса и должны были присоединяться к другим наиболее авторитетным членам сената. Общественное мнение ставило «педариев» ниже других сенаторов. Решение, предложенное Суллой, повышало статус новых сенаторов, а это в свою очередь придавало сенату черты более широкого представительного органа власти. Не случайно к середине I в. политическая борьба в сенате отчетливо модифицируется из конфликта сословных интересов в политический конфликт, не связанный с ними
.
Принятие lex de potestate censoria некоторые исследователи толкуют как упразднение Суллой коллегии цензоров
. По мнению Т. Моммзена, цензорские полномочия были отменены не вообще, но лишь в отношении сената
. У нас нет оснований говорить об упразднении цензуры как таковой. Трактовать закон можно лишь в контексте приостановки действия цензоров в отношении сената и предоставления цензорских полномочий самому Сулле. Другое дело, что, являясь носителем и организатором высшей государственной власти, Сулла не произвел выборов цензоров. Таким образом, не упраздняя формально цензуру, он ликвидировал ее практически.
Не отрицая субъективного желания Суллы отстранить от власти политических оппонентов и упрочить личное положение
, подчеркнем, что объективно lex de potestate censoria позволял Сулле контролировать сенат, стало быть, обеспечивать его стабильное положение в том составе, который он сам определил, и, по существу, закрепить на некоторое время его несменяемость
. В литературе было высказано некритическое, на наш взгляд, мнение о том, что Сулла отменил цензуру из-за боязни новых выдвиженцев в сенат
. С этим вряд ли можно согласиться, учитывая тот факт, что Сулла сам сформировал корпус возможных претендентов на высшую исполнительную власть, как минимум, на ближайшие 20 лет.
Таким образом, законы, направленные на восстановление сената, обеспечение его стабильного положения и оптимальной деятельности, указывают на то, что Сулла безусловно имел в виду реставрацию потестарной системы республики, основанной на главенствующей роли сената. С субъективной точки зрения сулланское законодательство имело элементы волюнтаризма. Однако нельзя отрицать наличия некоторого системного подхода. Отталкиваясь же от факта признания Суллой гражданских прав за «новыми гражданами», можно предположить, что он вообще более широко смотрел на проблему реставрации сенатской аристократической республики и видел в сенате силу, способную интегрировать римское гражданство в новых условиях формирующейся территориальной державы.
Не менее важное значение в процессе восстановления римской аристократической республики и стабилизации политического положения имели законы Суллы, направленные на расширение системы исполнительной власти и вместе с тем на усиление контроля над магистратурой. Сулла провел ряд законов, распыливших по существу магистратские полномочия. Такой характер имел уже рассмотренный lex Cornelia de XX quaestoribus. Кроме него был принят закон об избрании 8 преторов — lex Cornelia de praetoribus octo, действие которого подтверждал Цицерон (Cic. Pro Mil., 39, 5; In Pison., 35, 7; Ad Fam., VIII, 8, 8).
Нельзя отрицать того факта, что эти законы были вызваны насущной политической потребностью. В середине III в. в Риме избирались 8 квесторов (Liv. Per., 15): двое военных, состоявших при консулах и оказывавших им помощь в ведении финансовых дел; двое городских, которые вели исключительно городские дела; четверо занимались италийскими и провинциальными податями и поступлениями (Тас. Ann., XI, 22). Число преторов к началу II в. было доведено до шести (197 г. — Liv., XXXII, 27, 6; Per., 32): двое действовали в Риме, четверо разбирали провинциальные дела. Официально число квесторов и преторов более не менялось. Однако с расширением политической практики неизбежно должно было возрасти и количество должностных лиц: наместники провинций, как правило, имели при себе квестора; консулы и проконсулы, командовавшие армиями, также не могли остаться без квестора; преторы должны были разбирать дела не только в Риме, но в наместничествах, председательствовать в судебных комиссиях по делам о вымогательствах и т. д. Ко времени принятия сулланской конституции Рим контролировал 9 провинций. Кроме того, действовали, разумеется, и магистраты с прежней городской компетенцией.
Таким образом, существовала необходимость в гораздо большем числе должностных лиц, как минимум, в 17 квесторах и 11 преторах. Увеличив численность должностных лиц, Сулла юридически закрепил сложившуюся практику, положил конец анархии в этом вопросе и официально включил провинции в сферу деятельности римской исполнительной власти. Вместе с тем увеличение численности должностных лиц требовало большего контроля над магистратурой со стороны сената и придавало ему большую организующую роль в политической жизни Рима.
Наиболее важные решения в отношении исполнительной власти касались консульской должности. В соответствии с принятым Суллой lex annalis было обновлено содержание закона Виллия 180 г. о cursus honorum — порядке прохождения магистратур
. По существу, Сулла закрепил действовавшую республиканскую норму, по которой невозможно было получить должность консула ранее должности претора, а должность претора — ранее должности квестора. Однако был повышен возрастной ценз и установлен 10-летний перерыв для выборов на одну и ту же должность (Арр. В. С, I, 100)
. В новую должность можно было вступить лишь спустя два года после отправления предыдущей (Cic. Phil., XI, 5, 17).
Таким образом, Сулла упорядочил исполнительную власть уже на этапе домогательства магистратуры. Lex annalis создавал систему, которая, безусловно, отвечала интересам магистратов-сулланцев: в течение 10 лет все претории могли осуществить свои претензии на консульскую должность и минимум половина квесториев могла исполнить преторскую и даже консульскую магистратуру. Вместе с тем эта система препятствовала сохранению высшей исполнительной власти в одних руках в течение нескольких лет и ограничивала политические амбиции консуляров, что, в свою очередь не могло не укрепить политической роли сената. В этом смысле lex annalis Суллы имел реставраторское значение
. Однако следует иметь в виду следующий факт. В соответствии с законодательством Суллы cursus honorum начинался не должностью эдила, как прежде, а должностью квестора. Это открывало путь к власти не только представителям нобилитета, но и средних слоев римского общества, меняло характер сословного представительства в сенате, делало сенат менее консервативным. Кроме того, утрачивая постепенно сословное единство, сенат все более нуждался в организующей и направляющей его политику силе, что в конечном итоге способствовало утверждению монархических настроений в среде сенаторов. В этом плане lex annalis Суллы объективно имел не столько реставраторское, сколько реформаторское значение.
В отношении консульской магистратуры конституция Суллы предусматривала еще одно положение: консулам по существу запрещалось покидать Рим во время отправления должности. По lex Cornelia de provinciis ordinandis консулы лишались империя за пределами померия — lege Cornelia imperium habiturum quoad in urbem introisset (Cic. Ad Fam., I, 9, 25, 6—1). В соответствии с римской республиканской конституционной нормой консулы и преторы обладали высшим империем, т. е. совмещали высшие военные и гражданские властные полномочия. Однако эти полномочия были территориально разграничены римским померием
. Реальная военная власть — воинские наборы, военные смотры, центуриатные собрания и т. п. — осуществлялась вне городской границы. Лишь на основе специального постановления сената — senatusconsultum ultimum — высший магистрат мог употребить военную компетенцию в пределах города. По конституции Суллы, носители высшей исполнительной власти вообще лишались военной компетенции в период исполнения магистратуры, что отрывало их от командования армиями и от провинций
. В этой ситуации вопросы, связанные с организацией провинциального управления, полностью переходили в ведение сената, что должно было усилить его политические позиции
. Вместе с тем вслед за некоторыми исследователями социально-политической истории Римской республики
мы должны заметить такой парадоксальный факт: на деле этот закон Суллы имел отрицательные для сената последствия. Военная власть и римские наместничества оказались в руках промагистратов. Именно лояльность последних к сенату теперь определяла степень сенатского участия в провинциальном управлении.
