Государственные предприятия могут также быть идеальным выбором в случае «естественной монополии». Так называется ситуация, когда из-за технологических условий оказывается, что самый эффективный способ обслуживания рынка — наличие единственного поставщика услуг. Электричество, вода, газ, железные дороги и (стационарная) телефония — все это примеры естественных монополий. В этих сферах основные производственные затраты заключаются в создании распределительной сети, а следовательно, цены на услуги будут падать при росте количества потребителей. Напротив, наличие множества поставщиков, каждый из которых имеет собственную сеть, например водопроводов, повышает стоимость соответствующих услуг для каждого домохозяйства. Изначально подобные отрасли промышленности в развитых странах часто обслуживались множеством мелких конкурирующих производителей, но со временем были консолидированы в крупные региональные или национальные монополии (после чего обычно подвергались национализации).
При наличии естественной монополии производитель может взимать любую плату за услуги, поскольку потребителю больше не к кому обратиться. Но это не только вопрос «эксплуатации» производителем потребителя. Эта ситуация создает и социальные проблемы даже для самого поставщика-монополиста, которые на техническом жаргоне называются «невосполнимыми экономическими потерями»
[23]. В таком случае экономически более выгодным будет вмешательство государства, которое берет монополию в свои руки и вырабатывает оптимальное для общества количество соответствующего ресурса.
Третья причина, по которой правительство учреждает государственные предприятия, связана с поддержанием равенства граждан. Например, такие жизненно важные услуги, как почта, водоснабжение или транспорт, если их оказывают частные фирмы, могут стать недоступными для жителей отдаленных районов: расходы на доставку письма по адресу в какой-нибудь горной швейцарской глуши гораздо выше, чем по адресу в Женеве. Если бы фирму, предоставляющую почтовые услуги, интересовал только доход, она взвинтила бы цены на доставку почты в горные районы, что заставило бы их жителей реже пользоваться подобной услугой или вообще отказаться от нее. Если указанная услуга относится к таким, право на которую должен иметь каждый гражданин, правительство может вмешаться и учредить государственное предприятие, даже если это будет связано с заведомыми убытками.
Все вышеописанные причины учреждения государственных предприятий могут привести (и приводят) и к таким схемам, при которых действуют частные фирмы, однако в какой-то форме применяется государственное регулирование и/или особые схемы налоговых льгот и субсидий. Например, правительство может финансировать (через государственный банк) или субсидировать (из налоговых поступлений) частное предприятие, осуществляющее рискованные долгосрочные проекты, которые могут оказаться выгодными для экономики страны, но не привлекают внимания рынков капитала.
Правительство также может лицензировать фирмы частного сектора для работы в сферах, относящихся к естественным монополиям, но при этом регулировать цены и объем производства. Оно может дать частным фирмам право оказывать базовые услуги (например, почтовые, железнодорожные, водоснабжения) на условии обеспечения «общего доступа». Таким образом, может показаться, что государственные предприятия больше не нужны. Однако регулирование и/или субсидирование часто вызывают больше проблем, чем государственное управление, особенно у правительств развивающихся стран. Субсидии в первую очередь требуют налоговых поступлений. Сбор налогов кажется достаточно простым делом, но это не так. Он требует способностей к сбору и обработке информации, подсчету, определению и наказанию уклоняющихся от уплаты. Как показывает история, даже в современных богатых странах на это ушло довольно много времени
. У развивающихся стран еще недостаточно возможностей для сбора налогов, следовательно, и для использования субсидий для преодоления ограничений рынка. Как я уже говорил в главе 3, эти трудности недавно еще усугубились снижением таможенных пошлин вследствие либерализации торговли, особенно для беднейших стран, бюджет которых особенно сильно зависит от этого. Умелое регулирование оказалось сложной задачей даже для самых богатых стран, где существуют современные регулирующие органы со значительными ресурсами. Ужасные итоги приватизации британских железных дорог в 1993 году, которые привели к их фактической ренационализации в 2002-м, или провал отмены регулирования деятельности электрических компаний в Калифорнии, вызвавший в 2001 году печально известный блэкаут, — вот лишь самые известные примеры.
Развивающимся странам еще сложнее создавать эффективные регулирующие законы и бороться с маневрированием и политическим лоббированием регулируемых фирм, которые часто являются либо филиалами, либо совместными предприятиями, имеющими отношение к гигантским компаниям из богатых стран, которые обладают огромными ресурсами. В этом отношении очень поучителен пример Maynilad Water Services, французско-филиппинского консорциума, который в 1997 году вызвался отвечать за водоснабжение примерно половины Манилы. В свое время Всемирный банк воспевал эту историю как пример успеха приватизации. Хотя благодаря умелому лоббированию Maynilad сумел обеспечить рост тарифов, который формально был запрещен условиями исходного контракта, консорциум все равно отказался исполнять свои обязательства, когда регулятор не захотел пойти на очередное повышение цен в 2002 году
.
Государственные предприятия часто оказываются более практичным выбором, чем система субсидий и регулирования для операторов частного сектора, особенно в развивающихся странах, которым не хватает возможностей для сбора налогов и контроля. Государственные предприятия не только могут действовать эффективно (многие из них уже себя зарекомендовали), но при определенных обстоятельствах даже превосходить фирмы частного сектора.
Недостатки приватизации
Как я уже говорил, все предполагаемые ключевые причины неэффективности государственных предприятий — проблемы «принципал — агент», эффект безбилетника, гибкая бюджетная политика — реальны, но вовсе не уникальны для этой формы собственности. Крупные фирмы частного сектора с распределенным владением тоже страдают от этого. Таким образом, форма собственности здесь действительно имеет значение, но критический раздел проходит не между государством и частниками, а между распределенным и концентрированным владением акциями. Если же говорить о гибкой бюджетной политике, то здесь, возможно, разница между государственной и частной собственностью проявляется более ярко, но и тут она не абсолютна. Поскольку, как мы видим, политически важные компании из частного сектора тоже могут получать финансовую помощь от правительства, а государственные предприятия попасть (и часто попадают) под жесткие бюджетные ограничения, которые могут закончиться сменой руководства, а в особых случаях — даже ликвидацией.
