Если само по себе государственное управление — не единственная и даже не главная причина проблем, то изменение их статуса, то есть приватизация, едва ли способно разрешить эти трудности. Более того, у приватизации множество недостатков.
Первый заключается в том, как продать нужные предприятия. Так, плохой идеей будет продажа государственных компаний в сфере естественных монополий или оказания базовых услуг, особенно если регуляторные возможности этого государства развиты слабо. Но даже в том случае, когда речь заходит о продаже организаций, для которых государственное управление не является необходимым, возникает дилемма. Правительство обычно желает продать предприятия, демонстрирующие наихудшие показатели, но именно они интересуют потенциальных покупателей в наименьшей степени.
Таким образом, чтобы вызвать у частного сектора интерес к плохо функционирующей организации, правительство часто вынуждено производить обширные влияния и/или идти на реструктуризацию. Но если производительность можно улучшить и при государственном управлении, тогда зачем вообще приватизация?
Получается, что многие проблемы государственных предприятий можно решить без всякой приватизации, если только нет политической невозможности реструктуризовать государственное предприятие без сильной предрасположенности государства к приватизации.
Более того, приватизируемую фирму нужно продать по подходящей цене, и это обязанность правительства, которому доверено управлять активами граждан. Если цена слишком мала, то это уже передача общественного достояния покупателю, которая вызывает важные вопросы. К тому же если передаваемые средства уходят за границу, то тем самым теряется национальное богатство. Это чаще всего случается при продаже иностранному покупателю, но и сами граждане могут вывести деньги за рубеж при наличии открытого рынка капитала, как это делали русские «олигархи» в результате посткоммунистической приватизации.
Чтобы цена была справедливой, программа приватизации должна реализовываться в подходящем масштабе и по подходящему расписанию. Например, если правительство в сравнительно короткое время попытается продать слишком много предприятий, это негативно скажется на их цене. Такая «распродажа» ослабляет позиции правительства при торгах, тем самым снижая выручку. Это произошло в некоторых азиатских странах после финансового кризиса 1997 года. Более того, учитывая колебания на биржах, важно начинать приватизацию только при благоприятных условиях. Поэтому неправильно было бы устанавливать жесткие сроки окончания приватизации, хотя МВФ часто настаивает на них, а некоторые страны и добровольно берут на себя подобные обязательства. Такой дедлайн вынуждает правительство приватизировать собственность без учета условий рынка.
Еще важнее продавать государственные предприятия подходящим покупателям. Если приватизация происходит для облегчения экономического будущего страны, то государственные предприятия нужно продать тем, кто действительно способен повысить их производительность в долгосрочной перспективе. Каким бы очевидным ни было это соображение, оно часто не приходит в голову. Если государство не будет требовать от покупателя успешного опыта деятельности в соответствующей отрасли (а в некоторых странах это все же требуется), то предприятие может оказаться в руках каких-то специалистов по финансовым махинациям, а не по управлению собственно компанией. Еще важнее то, что государственные предприятия часто передаются в соответствии с какими-либо коррупционными схемами людям, которые вообще не обладают навыками управления: так, после падения коммунизма в России множество государственных активов было таким образом передано новым «олигархам». Во многих развивающихся странах сам процесс приватизации сопровождается коррупцией, и большая часть потенциальной выручки оседает не в казне, а в карманах кучки инсайдеров. Коррупционные схемы иногда осуществляются нелегально — посредством взяток. Но существует и легальный вариант, когда причастные к правительству люди выступают в роли консультантов и получают за это приличные комиссионные.
Это по меньшей мере забавно, если вспомнить, что одним из аргументов против государственных предприятий служит их предрасположенность к коррупции. Однако горькая правда в том, что государство, которое не способно контролировать или искоренять коррупцию на собственных предприятиях, едва ли обретет внезапную способность предотвратить ее в процессе приватизации. И действительно, коррумпированные чиновники получают стимул продвигать приватизацию любой ценой, поскольку тогда им не придется делиться взятками с преемниками, например деньги, которые руководители государственных предприятий могут взимать с поставщиков сырья, можно класть себе в карман. Следует также добавить, что приватизация не всегда снижает уровень коррупции, поскольку коррумпированными могут быть и фирмы частного сектора (см. главу 8).
Приватизация естественных монополий или базовых услуг не будет удачной, если впоследствии не установить для образовавшихся компаний подходящий регуляторный режим. Если речь идет о естественных монополиях, то приватизация без соответствующего контроля со стороны государства может привести лишь к тому, что неэффективные, но (политически) ограниченные государственные монополии сменятся неэффективными и ничем не ограниченными частными монополиями.
Например, продажа водопровода города Кочабамба в Боливии американской компании Bechtel в 1999 году обернулась немедленным утроением тарифов на водоснабжение, что вызвало массовые протесты и привело, в конце концов, к ренационализации компании
. Когда в 1990 году аргентинское правительство частично приватизировало дороги, разрешив собирать пошлины в обмен на поддержание должного состояния, подрядчики, контролировавшие дорогу на популярный пляжный курорт, вызвали массовые протесты, насыпав земляные валы поперек альтернативных подъездов, чтобы заставить водителей ехать через их пункты оплаты. После того как путешественники пожаловались на грабеж на другом шоссе, подрядчики припарковали у пунктов оплаты ряд машин, замаскированных под полицейские, чтобы вызвать ощущение, что полиция поддерживает именно их
. Комментируя приватизацию государственной мексиканской телефонной компании Telmex в 1989 году, даже авторы исследования Всемирного банка заключили, что «приватизация Telmex, наряду с сопутствовавшим ей регуляторным режимом, вылилась в “налогообложение” пользователей — неорганизованной, рассеянной группы — и передачу их средств в руки куда более четко очерченной группы: [иностранных] акционеров, сотрудников и правительства»
.
Проблема недостатка регулирования особенно остро возникает на уровне местного управления. Во имя политической децентрализации и «приближения операторов услуг к народу» Всемирный банк и правительства стран-доноров начинают подталкивать к разбиению государственных предприятий на более мелкие единицы по географическому принципу, что передает функции регуляторов местным властям. На бумаге это выглядит очень неплохо, но на деле часто приводит к регуляторному вакууму
.
Черная кошка, белая кошка
Картина управления государственными предприятиями неоднозначна. Есть хорошие государственные предприятия, есть плохие. Даже в случае очень схожих проблем государственное управление может оказаться верным решением в одном контексте и ошибкой — в другом.
