В Великобритании до начала XIX века для министров считалось совершенно нормальным «заимствовать» средства своего министерства для личного пользования
. До 1870 года назначения высокопоставленных гражданских чиновников в Британии производились чаще на основе покровительства, а не заслуг. «Главный кнут» правительства (аналог лидера большинства в Конгрессе США) в то время назывался патронажным секретарем казначейства, поскольку покровительство и распределение были его главной задачей
.
В США система «добычи», при которой государственные должности раздавались приверженцам правящей партии независимо от их профессиональных качеств, укоренилась в XIX веке и была особенно наглой в течение нескольких десятилетий после Гражданской войны. Ни один американский федеральный чиновник не назначался по итогам открытого состязательного процесса вплоть до Акта Пендлтона, принятого в 1883 году
. Однако в этот период экономика США была одной из самых быстрорастущих в мире.
Процесс выборов тоже был насквозь продажен. В Британии взятки, «потчевание» (бесплатными напитками в пабах, связанных с той или иной партией), обещания работы и угрозы избирателям были широко распространены на выборах вплоть до принятия закона о порочных и нелегальных методах в 1883 году. Но даже после этого коррупция сохранялась на местных выборах еще и в ХХ веке. В США для политической борьбы партии часто использовали государственных чиновников (их даже заставляли делать вклады в фонд избирательной кампании). Фальсификации на выборах и покупка голосов были широко распространенной практикой. В США, где было много иммигрантов, чужаки без права голоса немедленно обращались в полноценных граждан, и это производилось с той же «серьезностью и скоростью, с какой свинина превращается в тушенку на консервном заводе в Цинциннати», как писала в 1868 году New York Tribune
. Поскольку предвыборная кампания была дорогим делом, неудивительно, что многие избранные чиновники активно стремились получать взятки. В конце XIX века коррупция в законодательных органах США, особенно в ассамблеях штатов, приняла такой характер, что будущий президент Теодор Рузвельт жаловался, что члены законодательного собрания штата Нью-Йорк, открыто продававшие голоса группам лоббистов, «имели такое же представление о жизни общества и гражданской службе, как хищник о мертвой овце»
.
Как же так получается, что коррупция приводит к совершенно различным последствиям для экономики разных стран? Многие коррумпированные государства терпят бедствие (Заир, Гаити), другие показывают достойные результаты (Индонезия), а третьи — даже очень хорошие (например, США в конце XIX века, страны Юго-Восточной Азии после Второй мировой войны). Чтобы ответить на этот вопрос, нужно открыть «черный ящик» под названием «коррупция» и заглянуть в него.
Взятка — это передача материальных ценностей от одного человека другому. По определению она необязательно оказывает отрицательный эффект на экономическую эффективность. Если министр (или другое официальное лицо) принимает взятку от капиталиста и направляет эти деньги на проект по меньшей мере столь же продуктивный, что и тот, в который капиталист вложился бы, не дав этой мзды, такой коррупционный инцидент может вообще не оказать на экономику никакого влияния — ни на ее эффективность, ни на темпы роста. Единственное различие состоит в том, что так капиталист становится беднее, а министр богаче. Таким образом, это вопрос распределения доходов.
Конечно, нельзя исключать вероятности того, что министр попросту распорядится деньгами не так эффективно. Он может пустить свои нетрудовые доходы на потребление, в то время как капиталист разумно инвестировал бы эти средства. Часто так и бывает. Но этого нельзя предполагать априори. История знает случаи, когда многие чиновники и политики оказывались проницательными инвесторами, в то время как капиталисты тратили свое состояние. Если министр распоряжается деньгами эффективнее промышленника, то коррупция может даже привести к экономическому росту.
Критически важен в этом плане вопрос о том, остаются ли грязные деньги в стране. Если взятка положена в швейцарский банк, она никак не может поспособствовать созданию дополнительной прибыли и рабочих мест в результате инвестиций — а это единственный способ, которым эти нечестные деньги могут как-то себя «искупить». И это, кстати, как раз одно из многих различий между Заиром и Индонезией. В Индонезии коррупционные деньги в основном оставались внутри страны, создавая прибыль и рабочие места. В Заире большинство утекало за пределы государства. Если уж у вас коррумпированные лидеры, то пусть они хотя бы держат то, что награбили, на родине.
Независимо от того, приводит ли коррупционная передача средств к эффективному использованию этих денег (более или менее), коррупция может создать ряд экономических проблем, поскольку «искажает» решения правительства.
Например, если благодаря взятке менее эффективный производитель получает лицензию на постройку нового сталелитейного завода, это снизит экономическую эффективность. Но опять же нужно отметить, что такой исход не является единственно возможным. Указывается, что производитель, который готов дать наибольшую взятку, с большой вероятностью окажется наиболее результативным, поскольку тот, кто ожидает наибольшей прибыли, по определению будет готов предложить за лицензию больше. Если это так, то выдача лицензии за наибольшую взятку — это по сути то же самое, что проведение правительственного аукциона, то есть наилучший способ определить самого эффективного производителя. Его недостаток лишь в том, что потенциальный доход отправляется в карман бесчестного чиновника, а не в государственную казну, как это было бы в случае прозрачных торгов. Конечно, такой аргумент ничего не стоит, если наиболее продуктивным производителям моральные принципы мешают давать взятки. В таком случае коррупция позволит обрести лицензию менее эффективным.
Коррупция может также «искажать» правительственные решения, снижая регуляционный барьер. Если компания по поставке воды осуществляет снабжение водой низкого качества и может продолжить эту практику, подкупив нужных чиновников, негативные экономические последствия неизбежны: более высокий уровень заболеваний, связанных с низким качеством воды, увеличит расходы на здравоохранение, что, в свою очередь, снизит производительность труда.
Но если регулирование было «необязательным», коррупция может даже повысить экономическую эффективность. Например, до реформы законодательства в 2000 году для открытия завода во Вьетнаме требовалось предоставить десятки документов (в том числе характеристики кандидата и медицинские сертификаты), из них около 20 выдавало правительство; рассказывали, что для подготовки всех бумаг и разрешений требовалось от полугода до года
. В такой ситуации лучше, если потенциальный инвестор подкупит нужных правительственных чиновников и быстро получит лицензию. Можно считать, что вкладчик выиграет, заработав больше денег, клиент — быстрее удовлетворит свой спрос, а правительственные чиновники обогатятся (хотя в результате нарушения доверия государство потеряет свою законную прибыль). Поэтому часто утверждается, что взятки могут повысить экономическую эффективность зарегулированной экономики, вводя рыночные силы, пусть и нелегальными методами. Это и имел в виду ветеран американской политологии Сэмюэл Хантингтон в своей классической фразе: «С точки зрения экономического роста хуже общества с жесткой, излишне централизованной бесчестной бюрократией может быть только общество с жесткой, излишне централизованной честной бюрократией»
. Опять же нужно сказать, что взятки, которые позволяют предприятиям обойти регулирующие меры, могут приносить или не приносить экономическую выгоду (будучи при этом нелегальными или в лучшем случае морально сомнительными), и это зависит в первую очередь от природы этих мер. Поэтому экономические последствия коррупции обусловлены тем, какие решения затрагивает преступное действие, как получатели взяток ими распоряжаются и что произошло бы с деньгами, если бы такого явления не было. Я мог бы также упомянуть о таких факторах, как предсказуемость (есть ли «фиксированные расценки» за определенный тип «услуги» со стороны коррумпированного чиновника), уровень «монополии» на рынке взяток (сколько людей нужно подкупить, чтобы получить лицензию). Но дело в том, что общий результат этих факторов очень трудно предсказать. Вот почему мы видим такие серьезные различия между странами в плане корреляции между коррупцией и экономическими показателями.
