Гай еще раз подтвердил закон о земле Тиберия, однако он не стал распределять некоторые общественные земли, по-видимому, для того, чтобы сдать их в аренду неримлянам. Он также объявил об основании трех колоний в Италии и одной — в Северной Африке на опустошенных землях Карфагена. Последнюю колонию назвали Юнония или «Место Юноны» (быть может, он хотел угодить этой богине?). Этот проект признали неудачным, поскольку его осуществление отменяло проклятие недавно умершего Эмилиана. В конце концов, на месте Карфагена оставили находившееся там пастбище для скота. Тогда Гай Гракх предложил план строительства новых дорог по всей Италии. Все эти меры могли привести к сокращению безработицы.
Непрерывно растущий Рим требовал увеличения поставок зерна, а также непрерывности этих поставок. Зерно закупали в Африке и на Сицилии. Если там случались неурожаи, то в городе начинался голод. Голодные бунты представляли собой большую угрозу для государства. Гай создал постоянные запасы зерна на случай его недостатка и установил фиксированную цену для продажи этого зерна гражданам.
Трибун обратил свое внимание на распространившееся в обществе взяточничество. Он принял законы против мошенничества и воровства наместниками провинций и учредил специальный суд по делам о взятках и вымогательствах должностных лиц (quaestio de repetundis), который разбирал дела в присутствии сенаторов. Однако этот суд очень редко выносил приговоры, потому что судьи часто оказывались друзьями ответчиков. Гай решил исправить это. Он ввел в состав судов всадников (equites), которые когда-то составляли римскую конницу, а теперь стали сословием, по имущественному цензу стоящим на одну ступень ниже сенаторов. Это привело к тому, что вскоре сенаторы вообще оказались вытеснены с судебных заседаний, где теперь заправляли только представители всадников.
Гай сделал для всадников еще много всего. В последние годы это сословие приобрело большое экономическое значение. Некоторые всадники стали землевладельцами, их не интересовала государственная деятельность, а значительная часть превратилась в преуспевающих деловых людей. В Римской республике было немного государственных должностей и косвенные источники дохода (таможенные сборы и т. п.) отдавали на откуп разным компаниям (societates equites). Эти компании также получали подряды на выполнение государственных заказов — строительства общественных зданий и дорог, организации военных поставок. Сенаторам, конечно же, не разрешалось самим заниматься торговлей, но наместники провинций, проконсулы и пропреторы, ответственные за сбор прямых налогов, имели широкие возможности для вымогательства. Чтобы гарантировать приток денежных средств, необходимых для проведения реформы, трибун выставил на аукцион право сбора прямых налогов в новой богатой провинции Азия. С одной стороны это делалось в интересах компаний, а с другой явилось отражением недоверия в честность сенаторов.
Эти меры проводились для решения каких-то срочных насущных вопросов, но в конечном итоге Гай, по-видимому, стремился укрепить и расширить богатое сословие, не связанное с государственной службой. Оно должно было стать противовесом сенатской аристократии. Если это не являлось его намерением, то результат был именно такой.
Во время реформы проводились и другие изменения в государственном устройстве и управлении. Как всегда, главными принципами были честность и эффективность. Гай обладал гораздо большей дальновидностью, чем его брат. Реформы Гая Гракха представляли собой всестороннюю политическую программу. Когда он появлялся на Форуме, то казалось, что он являет собой все правительство Рима. Плутарх пишет, что его постоянно видели «окруженным подрядчиками, мастеровыми, послами, должностными лицами, воинами, учеными». Гай явно пытался переустроить систему государственной власти в направлении народного правления, однако он нигде не говорил об этом.
У нас нет никаких доказательств, что он собирался как-то ограничить или даже ликвидировать сенат. Скорее всего, он хотел очистить сенат и сделать его более восприимчивым к интересам народа. Он сочетал в себе отвращение Катона к действиям правящей элиты и приверженность Сципиона Эмилиана к справедливым отношениям с провинциями. Гай был убежденным сторонником перемен, но не революционером.
В течение своего второго срока Гай почувствовал на себе недовольство союзников. На примере судьбы Эмилиана он понял, что ему будет трудно завоевать одобрения в обществе, если он станет угождать италийцам. Его коллега, второй трибун, несколькими годами ранее занимавший должность консула, внес предложение о предоставлении гражданства любому римскому союзнику, который того пожелает, а для тех, кто не пожелает — право обжалования действий римских чиновников. Сенат очень возмутился и в качестве ответной меры отправил консула в Галлию, чтобы он привел из порта Массалия военную помощь. Вопрос сняли с рассмотрения.
Трибун понимал, что лучше было бы не касаться вопроса о союзниках, однако опасность серьезного недовольства во всей Италии была слишком велика. Он предложил, чтобы латинские поселения (то есть, имеющие второразрядное гражданство) получили полноправное римское гражданство, а остальные союзники получили те права, которые прежде имели латины. Римская толпа возмутилась, а оппозиция в сенате против этого категорически возражала.
Один из консулов пошел в нападение. Он высказывал устрашающие заявления, проводя своего рода антииммигрантскую кампанию того времени. Он заявил: «Представь себе, если мы дадим гражданство латинам, то останется ли у тебя место в народном собрании, где сейчас находишься, и хватит ли тебе места на играх и празднествах. Разве ты не понимаешь, что они все заполонят?»
Второй трибун, поддерживающий сенат, по своему популизму даже превзошел Гая. Он выдвинул такие предложения, удовлетворяющие как народное собрание, так и италийцев. Их сразу же одобрили, но так никогда и не осуществили (они и не были предназначены для осуществления), отклонив при этом законопроекты Гая. Единственным практическим результатом этих предложений была дискредитация Гая среди народных масс города.
После того как Гай проиграл выборы на третий срок, его противники сразу начали свертывать его законодательство. Сам он недавно вернулся из Карфагена, чтобы заняться постройкой Юнонии, и в переполненном народном собрании на Капитолийском холме один из новых трибунов 121 года высказался против закона о создании этой колонии. Теперь, когда начались трудные времена, Корнелия забыла о своих разногласиях с сыном и помогла ему найти телохранителей. Эти нанятые люди скрывались где-то на задах собрания и смотрели за Гаем, который в сильном возбуждении прохаживался по портику. Может быть, он просто хотел понаблюдать за дебатами, а может, собирался расстроить встречу.
Затем судьба сыграла злую шутку. Опимий, ликтор одного из консулов Луция, обнажил руку и сделал оскорбительный жест. Какой-то возмущенный сторонник Гракха нанес ему удар палочкой для письма. Это был всего лишь предлог, на который рассчитывал консул. Он немедленно пошел в сенат и убедил его членов проголосовать за введение чрезвычайного положения. В этот раз впервые появилось постановление сената о чрезвычайном положении, обязательное к исполнению — «сенатус-консульт» (senatus consultum ultimum). Сенат постановил «консулам озаботиться, чтобы государство не потерпело никакого ущерба» (Videant consules ne quid detrimenti res publica caperet).
