Члены сената страшно возмутились, когда узнали о том, что произошло. Легионы не сдавались. Трибунал, в числе которого был Сципион Эмилиан, постановил, что римляне не должны соблюдать условия соглашения. Однако соглашения, принятые под присягой, отменить просто так было невозможно. Для исправления такого религиозного преступления консула отправили обратно нагим в цепях для выдачи иберийцам (однако они отказались принять его, как когда-то было при поражении римлян у Кавдинских Вил).
Несмотря на то, что Тиберий способствовал заключению соглашения о сдаче, сам он не понес никакого наказания. Некоторые причиной этого называют влияние его приемного дяди — Сципиона. Возможно также, какое-то значение имела его популярность в войсках. Цицерон пишет, что «суровость, проявленная сенатом при расторжении этого договора, вызвали у Тиберия раздражение и страх, что и заставило этого храброго и славного мужа изменить строгим воззрениям своих отцов». В результате Тиберий не просто расстроился, но полностью изменил своим принципам.
Взгляды Тиберия изменились. От политического консерватизма он перешел к отстаиванию интересов народа. Существовал один вопрос, который интересовал его больше других, — это земельная реформа.
Во время своего долгого сухопутного пути в Испанию, чтобы принять квесторское судно, Тиберий, направляясь на север, проезжал через Этрурию. Он очень удивился тому, как мало людей работало на полях. И все увиденные им пахари и пастухи были не коренные жители Италии и не римские граждане, а иноземные рабы. В 137 году, после своего возвращения, он подробно занялся этим вопросом.
Обнаруженное им состояние дел с землей необходимо было изменить. Когда Рим победил всех своих врагов на Апеннинском полуострове, то он конфисковал у побежденных народов значительные площади их земель. Одну часть этих земель передали мелким землевладельцам и колонам (coloniae), а другая осталась общественной землей (ager publicus). После окончания войны с Карфагеном власти занялись ведением новых войн в Греции, Малой Азии и Испании, при этом в Южной Италии много общественной земли осталось нераспределенной.
Во время победоносных прибыльных войн II века большое число римских воинов в течение многих лет отсутствовали на родине. Богатые землевладельцы постепенно скупили их участки земли, а затем начали присваивать себе общественную землю. Ганнибал во время своего похода опустошил тысячи югеров земли, поэтому для восстановления сельскохозяйственного производства на них требовались большие вложения. На этих территориях возникали не отдельные небольшие хозяйства, а крупные земельные владения, или латифундии (latifundia). В основном хозяева таких владений не занимались трудоемким выращиванием зерновых культур, предпочитая ему животноводство. Все латифундии имели большое количество рабов.
В результате таких перемен постепенно исчезли зажиточные крестьяне, доход которых давал им право на призыв в армию. (Как упоминалось ранее, неимущие или «занесенные в списки только по наличию правовой самостоятельности» (capite censi) не призывались на военную службу.) Это относилось не только к римлянам, но и к гражданам союзных с Римом государств, которые обязаны были предоставлять свои войска для войн, которые вела Римская республика. Наиболее очевидное решение этого вопроса напрашивалось само собой. Можно было разрешить призывать в легионы граждан этой категории, однако у римлян традиционно сохранялось убеждение в том, что храбро сражаться за свою страну будут только те, кто обладает какой-нибудь собственностью. Поэтому такое решение оказалось неприемлемым.
Не один Тиберий понимал, что сложилось неприемлемое положение, которое срочно надо исправлять. Мыслящие римляне беспокоились не столько по поводу экономического возрождения села (поскольку Рим все больше покупал зерно и другое продовольствие в Северной Африке и на Сицилии), сколько о сокращении численности той общественной прослойки, из которой формировались легионы. Римляне также боялись постоянного увеличения числа недовольных рабов, которые заменяли свободных римских граждан по всему полуострову. И это были не чьи-то ужасные домыслы, а реальная угроза, поскольку в 133 году на Сицилии вспыхнуло сильное восстание рабов, подавить которое удалость только через год. Крупные политики высказывались за проведение изменений. Друг Сципиона Эмилиана, Гай Лелий, будучи консулом, за несколько лет до Тиберия предложил провести реформы, однако он столкнулся с таким яростным сопротивлением, что вскоре отказался от них. За это его наградили ироническим прозвищем «Мудрый» (Sapiens). Многие сенаторы незаконно присваивали себе общественную землю и противодействовали любым попыткам решения земельного вопроса.
Тиберий решил, что настало время действовать. Он был слишком молод, чтобы как-то повлиять на тех, кто занимал высшие должности, такие как претор или консул, однако он пользовался поддержкой народа, который наделил его правами трибуна. Как уже говорилось, должность трибуна не входила в число государственных должностей, и встречи были назначены народным советом. Цель Тиберия состояла в том, чтобы расширить суверенитет народного собрания и установить ответственность перед ним должностных лиц. Трибуны могли предлагать законы и проводить встречи с сенатом. Однако со временем они превратились в обычных игроков политической сцены, иногда даже их использовал сенат, чтобы накладывать вето на проекты неподконтрольных ему выборных должностных лиц. До появления Тиберия Семпрония Гракха деятельность народных трибунов не отличалась радикальностью.
На 133 год Тиберия избрали одним из десяти трибунов, и он предложил проект земельной реформы (lex agraria). Он понимал, что в сенате у него появятся жестокие противники, и сделал все возможное для создания сбалансированного компромиссного соглашения. Тиберий вспомнил о старом прекратившем свое действие законе, по которому запрещалось иметь больше 500 югеров земли (ок. 125 га). Однако Тиберий смягчил условия, разрешив иметь еще 250 югеров на взрослого сына каждого землевладельца (этот пункт впоследствии отменили, так как многие были недовольны им), и предложил отдать всю землю в вечную собственность. При этом плодородные области Кампании не попадали в сферу действия этого закона. Выявленные излишки земли должны были быть разделены на участки площадью 30 югеров (7,5 га) и распределены между бедными римскими гражданами. Их нельзя было продавать (видимо их можно было только передавать по наследству), и за них должна была взиматься небольшая арендная плата.
До сих пор все делалось вполне разумно. Но затем Тиберий принял роковое решение. По установившейся традиции все новые законы сначала надо было представлять на рассмотрение сенату и только потом отправлять в народное собрание для утверждения. Отважный трибун решил обойти недовольный сенат и сразу же представил свой проект народу. Формально это не противоречило закону, но шло вразрез с установившимися обычаями: такого не случалось почти сто лет.
Тиберий активно отстаивал свое начинание, которое быстро приобрело большую популярность. В Риме проводилась своего рода агитационная кампания, в результате которой сторонники законопроекта исписали все стены, памятники, портики и колонны, находившиеся в оживленных местах. «Дикие звери, населяющие Италию, имеют норы, у каждого есть свое место и свое пристанище, — говорил Тиберий, — а у тех, кто сражается и умирает за Италию, нет ничего, кроме воздуха и света». Такое убедительное красноречие находило понимание у слушателей, однако молодой трибун и близкий товарищ Тиберия, Марк Октавий, внезапно заявил, что он намерен использовать свои официальные полномочия для наложения вето на проект закона. Тиберий всячески убеждал его, чтобы он изменил свое решение. Он сказал, что у Октавия имеется много общественной земли, однако он готов возместить ему потери за счет собственного состояния.
