В итоге правительственные законопроекты подвергались существенной правке. В мае 1909 года А. И. Шингарев рассказывал однопартийцам: «Я принимал участие в подкомиссии по волостному управлению и могу засвидетельствовать, что правительственный проект подвергся здесь таким изменениям и улучшениям (мы старались переработать волость по типу земства), что возникло даже опасение, не возьмет ли правительство свой законопроект обратно. Правда, октябристы начали с утверждения цензового начала, против которого мы резко протестовали; но потом стал выдвигаться в качестве ценза принцип известной налоговой нормы, а налоговый ценз, как известно, представляет значительное улучшение по сравнению с имущественным». Помимо этого, был заметно снижен имущественный ценз, расширены полномочия волостного правления, предоставлено право голоса женщинам. Даже стилистически документ сильно изменился. В феврале 1911 года Шингарев так характеризовал новую редакцию: «Когда вы подойдете к лежащим перед нами параллельным законопроектам комиссии и правительства, то вы увидите здесь зрелище весьма интересное. Эти проекты отражают на себе необычайно характерные особенности и той, и другой группы, и чиновничества, бюрократии, и земских людей, они чрезвычайно ярко, выпукло рисуют определенные тенденции долголетней привычки и навыков, которые свойственны тем и другим. Правительственный проект говорит о волостном управлении, проект комиссии говорит о волостном земском управлении; правительственный проект берет старую терминологию и говорит о волостном старшине, а проект комиссии – о председателе волостной земской управы; правительственный проект говорит о волостном писаре, рисуя перед вами этим термином знакомую фигуру подневольных людей, попавших под начальственную указку, а проект комиссии говорит вам терминами земских учреждений».
Такая судьба ждала любой значимый законопроект, внесенный в Думу. Депутаты серьезно изменили законопроект судебной реформы. По словам Шубинского, «работа шла огневая, и мало-помалу правительство пошло на крупнейшие уступки. Раньше была мысль создать из реформы местного суда только пристройку к окружным судам со всею неизбежной зависимостью от этого типа судов. А комиссия настояла на том, чтобы дать народу свой мировой суд, основанный на народной совести… С большой энергией отстояли и выборное начало. И была сделана только одна уступка правительству – председатель съезда назначается, а не избирается». Причем в данном случае правительственный законопроект вызывал резкое неприятие в Министерстве юстиции, которое само внесло его во Вторую Думу. В итоге депутаты защищали законопроект от его же составителей.
Когда готовился окончательный вариант законопроекта, депутаты обращались в канцелярию Думы. Там опытные бюрократы редактировали текст, которой готовился для обсуждения в общем собрании. За ними следил докладчик по законопроекту. И все же правка могла быть существенной. Так случилось в феврале 1911 года. Тогда при редактировании законопроекта об учительских семинариях слова «русского происхождения» были заменены словосочетанием «русского подданства». Это меняло смысл готовившейся инициативы, что возмутило некоторых членов комиссии по народному образованию.
Современные исследователи порой сводят законодательную деятельность депутатов к подготовке и внесению соответствующих проектов в представительное учреждение. Это не вполне верно. В любом случае большинство законодательных инициатив готовится бюрократией, которая только и обладает необходимыми навыками и сведениями. У депутатов остается важная (и часто недооцениваемая) задача – отредактировать проект. Не обязательно при этом, что он станет лучше (хотя изменится, и иногда существенно). Может быть, в результате такой правки он утратит концептуальную целостность. Тем не менее проект в законодательном собрании пройдет общественную экспертизу, будет принят с учетом интересов, представленных в парламенте. Это оправдает закон в глазах многих, а главное – придаст легитимность самой процедуре принятия решений.
Пленарные заседания
Пленарные заседания Думы проводились четыре раза в неделю. В период работы Третьей Думы на понедельник и пятницу назначались дневные заседания (с 11:00 до 18:00); а на среду и дневное, и вечернее (с 8:30 до 23:00). В конце сессии заседаний становилось больше (иногда проводилось восемь заседаний в неделю). Каждое такое заседание вызывало интерес публики, о нем писали в газетах. Слова, произнесенные с трибуны Таврического дворца, получали общероссийскую известность.
В феврале 1906 года, до созыва Первой Думы, С. Ю. Витте предложил объявить все заседания Думы и Государственного совета закрытыми. Его предложение не нашло поддержки среди высших сановников империи. В итоге не был решен вопрос о правилах допуска в Таврической дворец. В период работы Первой Думы любой желающий мог там оказаться. В кулуарах проводились митинги, продавалась запрещенная литература. Много присутствовало партийных лидеров, не числившихся среди депутатов. По словам С. Е. Крыжановского, «П. Н. Милюков, не попавший в члены Думы, заседал в буфете и оттуда дирижировал кадетскими силами».
К открытию Второй Думы правительство попыталось исправить допущенные ошибки. Теперь билеты в Таврический дворец вручала охрана, подчиненная министру внутренних дел. Столыпин не собирался допускать в Думу посторонних: «Опыт первой Думы показал все неудобство подобного порядка для интересов спокойствия и правильности ее занятий. У самых дверей залы заседания образовывались шумные митинги, на которых самозванные советчики из посторонней публики и представители политических партий пытались диктовать членам Думы их поведение в последней, чего нередко и достигали. Случалось при этом, что посторонние лица проникали в самый зал заседания, а однажды приставом Думы были замечены и удалены два посторонних лица, сидевшие в зале на местах, предназначенных для членов Думы, и принимавшие участие в голосовании…»
К началу работы Второй Думы зал Общих собраний был заметно переоборудован, вокруг мест для публики установили металлические барьеры. Были ликвидированы двери, которые вели в зал заседаний из гостевых лож. Это техническое решение имело политическое значение: правительство пыталось оградить депутатов от прямого воздействия публики хотя бы на время думских прений.
В период работы Первой и Второй Думы, когда законотворческая деятельность не вошла в свою колею, непомерно много значили именно пленарные заседания. Пытаясь воздействовать на общественное мнение, депутаты рассчитывали изменить жизнь в России силой слова. Это отчасти объясняет многословность народных избранников. 16 апреля 1907 года Столыпин писал императору, что после 5 часов вечера Думе предстояло выслушать еще 45 ораторов.
Впоследствии, в годы Третьей Думы, был выработан особый ритм работы общих собраний. Обычно сессия начиналась в конце октября – начале ноября. Не все депутаты сразу съезжались в столицу: кворум оставался весьма неустойчивым. В первую очередь ставились спешные вопросы. К тому же депутаты еще оставались под впечатлением своего недавнего пребывания в провинции. Они пытались вносить запросы или устраивали разного рода политические акции. На повседневное законотворчество им не хватало времени. А уже в декабре народные избранники разъезжались по домам: начинались рождественские каникулы. Депутаты возвращались в столицу лишь в середине января, законотворческий процесс налаживался к концу месяца. К этому времени общее собрание Думы приступало к обсуждению бюджета. Это занимало большую часть времени депутатов вплоть до мая-июня, когда бюджет утверждался.
