Как и Латинская Америка, Африка сталкивается с проблемами в областях политического управления и социально-экономического развития. Широко распространена коррупция, зато почти нет геополитики в классическом понимании этого термина. Китай оказывает ряду стран экономическую помощь, одновременно изучая, до какой степени допустимо иностранное вмешательство
[161]. Имеются редкие примеры того, как более сильные государства покушаются на независимость более слабых соседей; многие важнейшие проблемы были и остаются внутригосударственными, а не межгосударственными. Угроза распространения ядерного оружия отсутствует. Угрозы порядку исходят главным образом от меньшинств, преследующих сепаратистские цели, от большинства, подавляющего меньшинства, от племенных и религиозных столкновений, от потоков беженцев и деятельности террористических группировок. Не собираюсь приукрашивать историю континента, знавшую многочисленные и длительные гражданские войны, геноцид и репрессивное правление; хочу лишь отметить, что Африка, по большей части, осталась в стороне от соперничества крупных держав и от классических войн.
7. Элементы процесса
Когда я преподавал в Гарвардской школе государственного управления имени Кеннеди, считалось, что 90 процентов деятельности государственного сектора составляет реализация решений. Разработка политики, конечно, важна, достижение консенсуса теоретически весьма желательно, но важнее всего то, что делается на практике. Я подчеркиваю это обстоятельство потому, что легитимность и порядок суть функции процесса, а не только политики. Эпоха после окончания холодной войны началась, казалось, с общего согласия: большая часть мира объединилась в Совете безопасности ООН и выступила за отпор Саддаму Хусейну, который вознамерился аннексировать Кувейт. Но этот успех в значительной степени стал возможен благодаря широкой поддержке традиционного понятия суверенитета – и благодаря, уж если на то пошло, чрезмерной наглости Саддама. Полагаю, Соединенные Штаты Америки не обращались бы к Совету безопасности ООН, имейся хотя бы подозрения в том, что кто-то из четырех других постоянных членов совета оценивает ситуацию иначе и готов использовать право вето, чтобы помешать американским планам. Иными словами, легитимность по мандату Совета безопасности ООН оценивали в Вашингтоне как желательную, но не как необходимую.
Тот же самый вопрос возник на фоне усилий по стимулированию международной реакции на необоснованное и аморальное, по мнению США и Европы, поведение Сербии. Когда стало понятно, что Россия воспользуется правом вето, чтобы блокировать одобрение вооруженной интервенции ООН против Сербии, США вместе с Великобританией и Францией передали этот вопрос НАТО. Такие «форумные обмены» являются практическим способом создания многосторонних коалиций и легитимизации дальнейших действий, но они оскорбляют тех, кто не согласен с такой политикой или воспринимают ее как стремление обойти международные организации, которые единственные обладают правом санкционировать подобные действия.
Применительно к войне в Ираке в 2003 году США сначала сотрудничали с Советом безопасности ООН, но в конце концов отказались от сотрудничества и развязали войну, опираясь лишь на ближайших союзников, причем среди последних нашлись те, кто помогал, так сказать, неофициально. Чуть больше десяти лет спустя Россия присоединила Крым, опять-таки не обращаясь в Совет безопасности ООН. Организация Объединенных Наций действительно провела заседание по Крыму, но уже в ответ на случившееся, а не для того, чтобы выдать разрешение России (или запретить вмешательство).
Отсюда напрашиваются сразу несколько выводов. Во-первых, ни одна страна, не говоря уже о великих державах, не готова отказываться от возможности действовать для соблюдения своих национальных интересов просто потому, что у нее нет одобрения Организации Объединенных Наций. Ситуация на Балканах, о которой говорилось выше, в этом отношении наиболее показательна. Можно утверждать, что действия правительства Сербии были незаконными с точки зрения международного права или общечеловеческих ценностей, что намерения Соединенных Штатов Америки и Евросоюза были вполне легитимными. Но отказ России признать их правомерность означал, что действия не получат санкции международного органа, уполномоченного такую санкцию выдавать. Налицо дилемма, требующая разрешения.
Выходит, невозможно определить легитимность только с точки зрения процесса, если отсутствует консенсус по нормам и правилам. Тогда возникает очевидное противоречие между, назовем это так, легитимностью прецедента и легитимностью процесса. Соединенные Штаты Америки, как правило, отдают предпочтение первой; более слабые государства традиционно предпочитают вторую, хотя бы потому, что это позволяет им ограничивать аппетиты великих держав.
В связи со сказанным выше стоит отметить, что и сам Совет безопасности ООН не заслуживает той мантии арбитра и «распределителя» легитимности, поскольку его собственная легитимность нередко оспаривается. Совет безопасности в его текущем виде не может считаться представительным органом современного мира. Это неудивительно, ведь он отражает взгляды лидеров победителей Второй мировой войны на послевоенный мир – они хотели, чтобы этот мир выглядел именно так. Европа, пожалуй, обладает в СБ ООН чрезмерным представительством, поскольку постоянными членами Совета являются и Великобритания, и Франция. Но можно сказать, что Европа недостаточно или плохо представлена, поскольку в СБ ООН не входят ни Германия, ни ЕС как таковой. Японии тоже не нашлось места (ее исключили когда-то, как и Германию, за развязывание Второй мировой войны), а Индия не получила постоянного места, ибо в годы создания СБ ООН еще была колонией. Попытки реформировать Совет безопасности больше не предпринимаются, все предыдущие предложения были отвергнуты. Объяснить такой результат достаточно просто: с точки зрения нынешних постоянных членов, любое изменение состава будет выгодно кому-то из них или поставит кого-то из них в невыгодное положение. Посему те, кто усматривал в предлагаемых переменах ущерб для себя, немедленно давали понять, что заблокируют всякие резолюции подобного рода. В итоге наметилась тенденция прибегать к обходным маневрам.
Один из таких маневров уже упоминался: в ходе сербского конфликта Соединенные Штаты Америки и Евросоюз, разочарованные упорством России в ООН, передали полномочия НАТО. Появились и другие многосторонние коалиции для решения конкретных проблем (одна – по иранской ядерной программе, вторая по Северной Корее); особо отмечу инициативу по запрету распространения (ядерного оружия), призванную стимулировать усилия по сдерживанию распространения атомных бомб – в настоящее время эта инициатива объединяет более ста стран, работающих совместно. Я охарактеризовал подобный подход как многосторонний и добровольный; другие характеризуют его как многосторонний по природе. Все такие шаги по-своему полезны, но даже с учетом коллективности усилий их не следует принимать за современный консенсус, поскольку они имеют узкую направленность, а состав стран-участниц постоянно изменяется.
