Я же предлагаю нечто принципиально иное: необходимо обсудить, принять и соблюдать такое определение легитимности, которое охватывало бы не только права, но и обязанности суверенных государств по отношению к другим правительствам и странам. Мир слишком мал и слишком взаимосвязан для того, чтобы национальные границы служили прикрытием для деятельности, которая по определению может негативно сказаться на тех, кто проживает вне этих границ. В моей терминологии речь о «суверенных обязанностях».
Понятие суверенной обязанности должно определять наше отношение к легитимности на современном этапе развития международных отношений. Поясню: суверенная обязанность принципиально отличается от понятия «суверенитет как ответственность», подразумевающего ответственность правительства перед гражданами страны – например, в случае, когда оно не в состоянии обеспечивать обещанную защиту, как бывает при задействовании механизма R2P
[174]. Неудивительно, что на данный механизм посматривают косо, с тревогой и подозрением, многие правительства, которые опасаются, что его возможно использовать против них по желанию стороны, придерживающейся враждебных намерений. Также можно ссылаться на него (как сделал Владимир Путин, якобы действуя от имени этнических русских, проживающих на Украине) в качестве оправдания для вмешательства во внутренние дела другой страны
[175]. Подобное толкование возвращает нас в давние времена до Вестфальского договора. Даже сторонники R2P согласятся с тем, что механизм отнимает долю государственного суверенитета; кардинальное различие между сторонниками и критиками механизма заключается в их готовности (или нежелании) мириться с этим фактом – более конкретно, в готовности признавать, какими будут условия легитимного вмешательства и какой орган должен его санкционировать.
Повторюсь, суверенная обязанность есть нечто совершенно иное. Речь идет об обязанностях правительства перед другими правительствами и, через них, перед гражданами других стран. Два понятия – суверенитет как ответственность и суверенная обязанность – восходят к противоположным, нередко конкурирующим между собой традициям американской внешней политики. Первая – творение школы, которую корректно назвать идеалистической, или вильсоновской, школой, в честь президента Вудро Вильсона: он отстаивал права и свободы во всем мире в годы после Первой мировой войны, часто декларируя, что формирование внутренних условий развития и самой природы других обществ является главной целью Америки. К примеру, речь может идти о защите прав человека, о продвижении демократии или о предотвращении человеческих страданий. Эта философия находила свое воплощение в президентствах Джимми Картера, Рональда Рейгана и Джорджа Буша-старшего. Современные приверженцы такого мышления встречаются в обеих американских политических партиях; к слову, американские внешнеполитические дебаты все чаще ведутся не только между демократами и республиканцами, но и внутри партийных кругов.
Другая доминирующая внешнеполитическая традиция, как правило, характеризуется как прагматизм или реализм. Внешнеполитический реализм (не путать с реализмом международных отношений, который утверждает, что страны неизбежно конкурируют за ресурсы и власть, уничтожая друг друга) обыкновенно ассоциируется с такими президентами, как Ричард Никсон и Джордж Буш-младший. В этой политике акцент делается не на природе другого общества (или действиях в пределах его границ), а на том, что это общество делает на международной арене, за пределами своих границ.
Имеются также другие внешнеполитические вызовы, которые приходится преодолевать, например, отстаивание приоритетности внешней политики перед внутренней (классическое противостояние оружия и хлеба); или вопрос о том, как именно страна должна проводить свою внешнюю политику, насколько самостоятельно (в одностороннем порядке) и насколько совместно (на многосторонней основе); сакраментальный вопрос о том, как лучше сочетать между собой различные инструменты, составляющие «боезапас» политики национальной безопасности; или вопрос о том, как идти проложенным внешнеполитическим курсом, который подразумевает прежде всего баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти. Впрочем, конфликт между идеалистической и реалистической школами обычно оказывается наиболее заметной и постоянной линией внешнеполитического разлома, и это понятно: ведь спор ведется из-за того, чего США пытаются добиться от мира.
Некоторые будут утверждать, что изложенная здесь теория вводит в заблуждение, что успешная внешняя политика должна добиваться того и другого, должна пытаться формировать внутренние условия жизни прочих стран и их внешнюю политику. Это верно в теории, но едва ли осуществимо на практике. Всегда приходится делать выбор. Администрация Джорджа Буша-старшего сделала такой выбор после того, как китайское правительство расправилось с протестующими на площади Тяньаньмэнь в 1989 году. Тогда президент решил, что суровые действия против Китая будут контрпродуктивными, причем отчасти учитывались остальные вопросы двустороннего сотрудничества. Но другой президент мог бы решить иначе – и получить иные результаты.
Свежим примером неизбежного компромисса может выступить Египет. Администрация Обамы критиковала президента Египта Ас-Сиси по многим поводам, в основном из-за преследования правительством политических оппонентов, связанных с «Братьями-мусульманами». Одновременно поддержка Египта рассматривалась как критически важное условие региональной программы по борьбе с терроризмом, стабилизации Ливии и налаживанию прочных добрососедских отношений с Израилем. К тому же отсутствовала уверенность в том, что давление на правительство Египта вынудит президента смягчить внутреннюю политику, и никто не мог предугадать, окажется ли лучше новое правительство, если сместить нынешнее. В результате Америка проводила политику, которая варьировалась от реальных дел в области поддержки и сотрудничества до символических критических жестов (скажем, отказ в поставке определенных типов вооружения).
Найдутся и те, кто заявит, что выбор между реализмом и вильсоновским идеализмом неверен по следующей причине: демократические страны с большей вероятностью должны и будут проводить более мирную внешнюю политику. С их точки зрения, США надлежит содействовать распространению демократии и соблюдению прав человека как «нормативам жизни» (ведь американцы верят, что политическая свобода является неотъемлемой частью человеческого достоинства и, следовательно, необходима), а также в силу «инструментальности» этих факторов (они-де непременно побудят другие режимы проводить более умеренную и конструктивную внешнюю политику)
[176].
