«Древние уважаемые учреждения» в то время представляли собой коллегии, в которых никто ни за что по-настоящему не отвечал, находившиеся под руководством Сената – аморфного института, соединявшего законодательные, судебные и контролирующие функции. За Сенатом в свою очередь приглядывал генерал-прокурор, «государево око». Подобная система могла худо-бедно существовать, пока все главные решения принимал лично самодержец с фаворитами, но реформаторы желали установить систему упорядоченного, профессионального управления.
В феврале 1802 года Чарторыйский представил доклад о введении министерств – профильных ведомств с точно определенными обязанностями и ответственным руководителем-министром. Именно так к этому времени были организованы правительства всех европейских держав. Комитет министров (новое название российского правительства) подчинялся не Сенату, а непосредственно императору.
Доклад Чарторыйского был одобрен, доработан и 8 сентября 1802 года обнародован.
Государственные дела подразделялись на восемь направлений. Каждому соответствовало министерство: военное, морское, внутренних дел, иностранных дел, финансов, народного просвещения, юстиции и коммерции.
Министерства подразделялись на департаменты, департаменты – на отделения; отделения – на «столы». Каждая ячейка бюрократического механизма должна была ведать своей сферой деятельности.
Поскольку речь шла не о кулуарных беседах за закрытыми дверями, а о «лице» государства, Александр проявил сугубую осторожность в подборе первого состава министров. Его друзья не получили министерских портфелей, но заняли посты заместителей («товарищей») в тех ведомствах, которые должны были заняться основными реформами. Так, товарищем министра иностранных дел был назначен Чарторыйский, товарищем министра юстиции через некоторое время стал Новосильцев, товарищем министра просвещения – хоть и не член Негласного Комитета, но близкий царю человек, его бывший воспитатель М. Муравьев, и так далее. Только один портфель, самый важный – внутренних дел, был сразу дан «молодому реформатору» Кочубею, а его заместителем сделался Строганов. Объем работы у этой пары был колоссальный. Новое для России министерство ведало и промышленностью, и строительством, и губерниями, и государственным имуществом, и почтовой службой, и медициной, и продовольственным обеспечением, и много чем еще. «Товарищи» министров тоже входили в Комитет и играли в нем более важную роль, чем их номинальные начальники. К тому же положение «реформаторов» было прочным, а большинство первоначальных министров долго не продержались.
Апофеоз Александра I. Винсент Нойман
Одновременно с учреждением министерств вышел указ о новых обязанностях Сената. Он становился высшей судебной инстанцией и неким «верховным местом империи», которое вроде бы получало отчеты от министров и могло требовать от них объяснений, но фактически никакими властными полномочиями не обладало. Звание сенатора звучало почетно, им жаловали всяких заслуженных, но не слишком полезных вельмож, чтобы они не обижались и не уходили в оппозицию.
Новая структура управления отчасти устранила административный сумбур и сократила бумажную волокиту на центральном уровне. Что же касается провинциального управления, то здесь еще в екатерининские времена был наведен относительный порядок, поэтому особенных новшеств не появилось, если не считать таковыми высочайшие призывы к губернаторам не злоупотреблять властью, не принимать подарков и бережно расходовать казенные деньги. Как водится, было несколько показательных антикоррупционных расследований, на том дело и закончилось.
«Молодые реформаторы» начинали сверху, им пока было не до провинции.
Что удалось и что не удалось
С самой главной задачей правительственной деятельности – составлением свода разумных, эффективных законов, по которым сможет нормально работать государство и жить общество, правительство не справилось, да и не могло справиться. Александру и его помощникам представлялось, что вся проблема в разномастности и запутанности многочисленных актов, плохо согласованных между собой. Достаточно в этом хаосе разобраться, убрать лишнее, привести в соответствие здравое – и дело устроится.
Однако нагромождение противоречивых указов, законов и высочайших повелений прежних лет возникло неслучайно. Это один из основополагающих принципов «ордынской» системы: управлять не по раз и навсегда заведенным правилам, а постоянно корректировать их волею государя, который не должен и не может быть связан никакими законами, тем более установленными кем-то другим. Высочайшие постановления издавались применительно к текущей ситуации или даже просто по капризу монарха, без учета существующих правовых актов. Однако стоило только покуситься на эту прерогативу самодержавия, и оно сразу перестало бы быть самодержавием.
Создавая специальную комиссию по составлению законов, Александр указал ей, что «единый закон – начало и источник народного блаженства», однако народное блаженство вовсе не являлось целью той империи, которая сложилась в России. Собственно, всякая империя потому и империя (а не национальное государство), что стремится она не к процветанию своих граждан, а к величию.
Трудоспособный Новосильцев для того и был сделан товарищем министра юстиции, чтобы руководить работой этой исторической комиссии. Он добросовестно изучил всю массу существующих законодательных актов, систематически распределил их, попытался «озарить светом новой юриспруденции» и «здравым народным разумением», но из этого ничего не вышло. «Единого закона» так и не составилось. Чарторыйский сухо и лаконично пишет, что работа «ожидаемых плодов не принесла».
Немногое реализовалось и из планов «исподволь готовить умы» к решению крестьянского вопроса.
Александр собирался хотя бы отменить самую позорную, абсолютно рабовладельческую практику продавать людей «на вывод», то есть без земли, но в результате не решился даже на это. Ограничились запретом публиковать подобные объявления в газетах, тем самым давая понять, что торговать людьми неприлично. Назвать этот шаг историческим трудно.
В декабре 1801 года вышел указ, разрешавший покупать землю не только дворянам. Но на крепостных это право не распространялось, то есть разрыв между ними и другими сословиями еще больше увеличился.
Лишь в 1803 году, после долгих сомнений и опасений, вышло постановление, сделавшее очень робкий шажок в сторону освобождения помещичьих крестьян. Дворянам позволялось – при желании – отпускать крепостных на свободу с землей, за выкуп. Вольноотпущенники красиво именовались «вольными хлебопашцами».
Для Александра этот пробный камень был чем-то вроде «опроса общественного мнения» среди дворянства. В высочайшем указе говорилось: «…Утверждение таковое земель в собственность [бывших крепостных] может во многих случаях представить помещикам разные выгоды и есть полезное действие на ободрение земледелия и других частей государственного хозяйства …». Царь хотел проверить, многие ли пойдут по этому пути, регулярно запрашивал новые данные. А вдруг роковой вопрос разрешится сам собой, без всяких неприятностей для монархии?
