Из-за возросшего значения Канцелярии пришлось разделить ее на департаменты-отделения. Вся прежняя деятельность, непосредственно связанная с особой императора, сосредоточилась в Первом отделении, всего же их станет шесть. Второе отделение ведало законами; Третье – государственной безопасностью и наблюдением за обществом; Четвертое – тем, что мы сегодня назвали бы «соцобеспечением»; Пятое появилось, когда графу Киселеву поручили привести в порядок государственное имущество; Шестое понадобилось для управления Кавказом, когда борьба с горцами зашла в тупик и была возведена в ранг важнейшей задачи.
Значение у отделений было очень разное. Третье, политическая полиция, все время увеличивало свое влияние и стремилось стать государством в государстве. Ведомство Киселева впоследствии преобразовалось в мощное министерство (государственных имуществ).
В отличие от настоящих реформ внутренние бюрократические рокировки при Николае происходили часто. По воле государя – и в зависимости от сиюминутной необходимости – то и дело учреждались новые структуры, которые потом разветвлялись и могли существовать параллельно с министерствами, иногда имея больше власти, поскольку находились ближе к царю.
Николай любил по всякому поводу создавать секретный комитет, и тот подчинялся не министру, а непосредственно государю. Временный орган разрабатывал некий проект, который потом осуществлялся, если был одобрен царем – бывало, что даже без обсуждения на Государственном Совете или вопреки мнению его членов.
Николай и его окружение. Гюстав Доре
Эта система тройного управления – через министерства, императорскую Канцелярию и временные комитеты, подотчетные только монарху, – вносила ужасную неразбериху в бюрократический механизм, и без того запутанный. Порядка наверху не было. Стремление к максимальной централизации и «вертикальности» власти сводилось к шаткому принципу «высочайшего усмотрения».
Но не было порядка и внизу, на периферии. Одним из ответов Секретного комитета 6 декабря на высочайший вопрос «чего оставить нельзя и чем заменить» было указание на скверную организацию провинциального управления. Это хроническая болезнь Российского государства, объясняемая несколькими очевидными причинами. Во-первых, конечно, огромными дистанциями при чрезвычайной медленности сообщений. Во-вторых – общей неэффективностью авторитарной власти: чем дальше от столицы, тем хуже решались проблемы, ибо инициатива снизу не поощрялась и любое действие требовалось согласовывать с высшими инстанциями. Наконец, на низовом уровне, вдали от присмотра, не контролируемая обществом местная администрация часто работала на собственный карман.
С первым обстоятельством поделать было нечего, на второе покушаться никто и не думал, поэтому все усилия правительство направило на третий дефект, считая, что его возможно исправить.
Действовали традиционными «ордынскими» методами – других в арсенале не имелось.
Прежде в областях существовала двойная субординация: губернаторы подчинялись министру внутренних дел, а губернские правления – Сенату, что, с одной стороны, иногда создавало административную путаницу, но с другой – все же обеспечивало хоть какую-то коллегиальность власти. По указу 1837 года правления должны были во всем повиноваться только начальнику губернии и превращались из совещательного органа в исполнительный. Одновременно ослаблялись полномочия дворянских учреждений, в свое время привлеченных Екатериной для провинциального «соуправления». Николаевское государство предприняло новую попытку вернуться из самодержавно-дворянского формата власти в прежний, унитарный. Вследствие этого очень разрослись штаты чиновничества и местной полиции. При Александре Первом на гражданской службе состояло примерно 30 тысяч человек; в 1847 году (тут есть уже точная статистика) – 61 548 человек; десятилетие спустя – 90 139 человек.
Для контроля над местной администрацией были учреждены местные жандармские отделения, доносившие в Петербург о ходе дел и любых неисправностях. (О том, как функционировала имперская тайная полиция – в следующей главе.)
Огромная чиновничья армия управляющих, отчитывающихся, надзирающих порождала огромный бумагопоток, который создавал видимость кипучей деятельности, но на самом деле парализовал делопроизводство и позволял маскировать почти любые злоупотребления.
В. Ключевский приводит красочную историю о том, как провинциальные чиновники долго разбирались в деле некоего откупщика. Оно всё разбухало и разбухало, так что одно лишь его «краткое изложение» составило 15 тысяч страниц, а всего их было сотни и сотни тысяч. Наконец в Петербурге устали от бесконечной переписки и затребовали к себе всю документацию. Для транспортировки огромного количества папок понадобились десятки подвод. Обоз отправился в путь и по дороге бесследно сгинул, вместе с телегами, возчиками и бумагами – ибо на всякое административное давление сыщется коррупционное решение.
Этот достойный гоголевского пера эпизод можно считать символом всего николаевского бюрократического управления.
Законы
Всякая новая российская власть непременно ставила перед собой задачу урегулировать законодательство. Оно вечно хромало, потому что в изначально неправовом государстве хорошо работающие законы не являются обязательным условием функционирования государства – любую проблему собственной волей решает исполнительная власть.
Без законов страна существовать, конечно, не могла, но они вечно устаревали или вступали в противоречие между собой, к тому же жизнь порождала новые ситуации, требовавшие регламентации. Реформаторские правительства пытались ввести принципиально новые законы. Консервативные правительства главным образом наводили порядок в старых. Таково было и законотворчество Николаевской эпохи.
Главное его свершение – кодификация права, завершившаяся выпуском Свода законов.
Эта геракловская задача была поручена Михаилу Сперанскому, в котором прежний царь когда-то разочаровался. Новый государь, напротив, высоко ценил этого администратора за работоспособность и талант к систематизированию.
Свод законов Сперанского
У Сперанского произошел новый взлет карьеры, своего рода «вторая молодость». Но как же она отличалась от первой!
От былых реформаторских амбиций Михаила Михайловича давно уже ничего не осталось. Упав с самых высот иерархии, он должен был заново карабкаться по чиновничьей лестнице. Побывал в скромной должности пензенского губернатора, потом поуправлял Сибирью, попрозябал в Комиссии составления законов, которая при Александре считалась ведомством маловажным.
