Таким образом, департамент сначала вычищал из ГЖУ неквалифицированные кадры, а потом уже ликвидировал охранные отделения или объединял их с жандармскими управлениями. Исходя из этого, Белецкий разделил все отделения на четыре категории. К первой категории относились те, которые можно слить с жандармскими управлениями незамедлительно в силу подготовленности местных руководителей ГЖУ к розыскной работе, а именно: Севастопольское, Тифлисское, Лодзинское, Нижегородское, Ярославское и Екатеринославское охранные отделения. Во вторую категорию входили те, которые было желательно присоединить к ГЖУ, но на данный момент это не представлялось возможным из-за неподготовленности местного жандармского руководства к розыску. Речь шла о Киеве и Баку. Охранные отделения третьей категории распускать было нельзя, так как «обслуживанию их подлежат бойкие в революционном отношении пункты и в то же время они находятся вне городов, где имеют штаб-квартиры начальники губернских жандармских управлений»
[346]. Речь шла о Донском и Николаевском отделениях. В четвертую категорию входили города, где не было ЖУ, а только охранные отделения: Ташкент, Асхабад, Верный, Владивосток, Никольск-Уссурийск, Благовещенск и Хабаровск. Эта группа была абсолютно неприкосновенна в силу своей незаменимости.
Рассмотрев доклад, 15 мая 1913 г. Джунковский издал циркуляр на имя начальников ГЖУ об упразднении охранных отделений. Все отделения первой и второй групп вливались в состав ГЖУ, а возглавлявшие их ранее офицеры становились подчиненными по отношению к начальникам ГЖУ. Отделения третьей категории переименовывались в розыскные пункты и подчинялись местным ГЖУ. Четвертая категория в циркуляре не упоминалась. Таким образом, с некоторыми изменениями была принята концепция Белецкого. Но Джунковский внес важную формулировку в текст циркуляра. Он открыто рекомендовал начальникам ГЖУ, куда вливались охранные отделения, сократить личный состав новой структуры, увольняя не только тех сотрудников, которые не соответствуют должности по своим отрицательным служебным или личным качествам, но и вполне подходящих сотрудников, ни в чем предосудительном не замеченных, «лишь в целях сокращения штата». При этом, учитывая известный кадровый голод в политической полиции, товарищ министра настаивал не на переводе последних в другие управления, а на увольнении и переводе в иные, не жандармские ведомства
[347].
Практически через год, 22 февраля 1914 г., Джунковский ликвидирует также и районные охранные отделения, занимавшиеся централизацией дела политического сыска и руководством агентурой в нескольких губерниях, входивших в состав района. Еще со времен своего пребывания в Москве он испытывал антипатию к местному РОО и считал необходимым упразднить такого рода учреждения по всей империи
[348]. Эффективность работы РОО вызывала сомнения также и у руководства департамента полиции
[349], полагавшего, что в последние годы отделения занимались в основном канцелярской работой и растрачиванием государственных средств. В итоге с 1 марта 1914 г. были упразднены Северное, Центральное, Поволжское, Юго-Восточное, Юго-Западное, Южное, Северо-Западное, Прибалтийское, Привислинское, Пермское, Севастопольское и Западно-Сибирское РОО
[350], а 19 июля 1914 г. ликвидированы Кавказское и Восточно-Сибирское
[351]. Нетронутым осталось лишь Туркестанское РОО, что было связано с неразвитостью русского политического сыска в Средней Азии. По распоряжению Джунковского от 4 мая 1914 г. часть офицеров ликвидированных отделений прикомандировывалась в резерв местных ГЖУ
[352]. Такова была ситуация и оценки мирного времени, но с началом мировой войны она кардинально поменялась. По мере усиления внутриполитической напряженности в стране и ослабления органов сыска, в 1916 г. все чаще стали раздаваться голоса в пользу восстановления районных охранных отделений. Но этой «контрреформе» не суждено было осуществиться.
Интересно, что косвенно ликвидация районных охранных отделений привела к усилению положения губернских жандармских управлений. При общем сокращении финансирования политического сыска, бюджет ГЖУ, наоборот, немного увеличился
[353]. Сняв деньги с розыскных структур, тративших их целевым образом, Джунковский не смог организовать эффективного расходования их жандармскими управлениями. В итоге средства были «размазаны» на разные цели, в основном на улучшение бытовых условий, а финансирование секретно-агентурной деятельности на местах, наоборот, сократилось.
Слияние ГЖУ и охранки, с одной стороны, укрепляло сыск, вводя в него некоторое единообразие, что было мерой, безусловно, позитивной. Однако необходимо оценивать данное мероприятие не изолированно само по себе, а вкупе с иными реформами структуры сыска, проведенными в 1913–1914 гг., в контексте взглядов Владимира Федоровича. При таком подходе ликвидация охранных отделений была лишь первым шагом не к реконструкции, а именно к демонтажу устоявшейся системы сыска. Джунковский начал с наиболее очевидной и безболезненной меры, которая была спокойно принята большинством руководства сыска. Следующей целью его атаки стали только что усиленные им в плане политического розыска губернские жандармские управления.
Итак, вернемся к реформе полиции. 25 октября 1913 г. была образована, а 29 октября сформирована комиссия Государственной думы для рассмотрения законопроекта о преобразовании полиции в империи
[354]. Партийный состав 23 членов комиссии был смешанным – от правых до трудовиков. Наиболее интересен уход из комиссии А. Ф. Керенского и замена его А. С. Сухановым. Вероятно, Александр Федорович решил не портить своего яркого оппозиционного имиджа обсуждением проекта реорганизации полицейских органов.
По итогам замены четырех членов, к началу заседаний, 1 ноября, состав обрел окончательную форму. Основными действующими лицами были октябристы – председатель комиссии Н. А. Хомяков, главный докладчик граф Д. П. Капнист и весьма активный Н. Н. Львов. Вторую по значению роль в заседаниях комиссии играли представители фракции русских националистов и умеренно-правых Д. Н. Чихачев и В. П. Басаков. С ноября 1913 г. по апрель 1914 г. комиссия провела 16 заседаний, однако с весны 1914 г. и до 1917 г., формально существуя, она больше уже не собиралась
[355]. МВД представляли Джунковский, который старался не пропустить ни одного заседания
[356], Белецкий (а после его отставки в начале 1914 г. – В. А. Брюн-де-Сент-Ипполит), вице-директор К. Д. Кафафов и чиновник департамента А. С. Губонин
[357]. Джунковский и Кафафов отмечали крайне благоприятное отношения членов комиссии к законопроекту. Однако опираться в данном вопросе на мемуары довольно сложно, так как Кафафов в своих эмигрантских воспоминаниях путает содержание заседаний маклаковской и думской комиссий, что доказывается документально, а Джунковский пишет, что жандармский вопрос по его просьбе не обсуждался на заседаниях до внесения особого жандармского законопроекта
[358], в то время как оставшиеся записи речей и интервью членов комиссии показывают, что он был ключевым.
