Происходило это вовсе не потому, что парламент выражал волю народных масс и был очень демократичен. Наоборот. Парламент был эффективен потому, что избирали и избирались хорошо знакомые друг другу люди. Исчезающее меньшинство.
Англия, избиравшая 600 членов палаты общин, – это порядка 100 тысяч джентльменов с высоким доходом и образовательным уровнем. Шестьсот членов палаты лордов – тоже из них.
С конца XVI до середины XIX века эти один – два процента богатых и образованных издавали законы, по которым жили все 100 процентов.
Девяносто восемь процентов населения подчинялось двум процентам – такая вот «демокрэйшен».
Неизбежная судьба парламента
Разумеется, «демократизация» была неизбежна, и она происходила весь XIX век.
В 1832 году был принят закон «О внесении поправок в представительство в Англии и Уэльсе». Такие же по смыслу отдельные законы были приняты в 1832 году для Шотландии и Ирландии.
Законом было предоставлено представительство в парламенте 42 большим городам, возникшим в ходе промышленной революции, а 56 «гнилых местечек» были лишены права посылать депутатов в парламент. Для 30 других «гнилых местечек» количество депутатов было урезано с двух до одного.
Теперь избирательное право предоставлялось мужчинам, достигшим 21 года, обладавшим недвижимой собственностью, которая приносила не менее 10 фунтов стерлингов годового дохода, и уплачивавшим налог на бедных. Избирательным правом наделялись даже арендаторы: на условиях долгосрочной аренды с доходом не менее 10 фунтов стерлингов в год и краткосрочной – не менее 50 фунтов стерлингов. В результате сих мер число избирателей возросло с 500 тысяч до 813 тысяч человек – 5,8 процента всего населения, 20 процентов всех взрослых мужчин.
В 1867 году 11 «гнилых местечек» лишили права посылать депутатов, а 35 позволили посылать только одного депутата.
Еще раз снизили избирательный ценз, число избирателей возросло в два раза. Уже 40 процентов взрослого мужского населения посылало представителей в парламент.
Реформой 1884–1885 годов уничтожены последние 105 «гнилых местечек». Опять снижен избирательный ценз. Теперь избирателями стали все, платившие за аренду квартиры более 10 фунтов стерлингов. Не избирают представителей в парламент только сезонные рабочие, батраки, домашняя прислуга и все женщины.
До 80 процентов взрослого мужского населения становятся избирателями.
С 1874 года Соединенное Королевство разбито на 650 избирательных округов с равным представительством от одинакового количества населения: один депутат от 50–54 тысяч избирателей – тех самых 80 процентов взрослых мужчин
[54].
Ура демократии? Но с конца XIX века парламент перестает быть таким важным и эффективным органом власти, которым он до того был века. Ровно потому, что в него перестали избирать и избираться люди узкого привилегированного клуба.
Демократия прекрасно работает только в одном случае – когда выбирают лично знакомых людей. Парламентская демократия с 1874 года состояла в том, что избиратели выбирали не лично известных людей, которые потом будут представлять их интересы, а незнакомцев. Выбирают программы? Но кто их читал, эти программы? Кто вникал в их содержание? Да и вообще, разобраться в этих документах без специальной подготовки не всегда просто.
О личностях и о программах сообщает пресса… Газетная бумага все терпит, как и бумага, на которой написаны предвыборные обещания и программы политических партий.
Все избиратели и во все времена всегда потом кричат, что их обманули. А что, могло быть иначе?
В эпоху Ватсона и Холмса способности и ответственность депутатов палаты общин резко упали. Роль парламента в жизни Британии – тоже.
На смену ей все более властно выдвигалась профессиональная бюрократия.
Английская бюрократия
В Соединенном Королевстве гораздо дольше других стран Европы не было профессиональной государственной службы. Везде гражданское управление начиналось с выполнения поручений монархом тех или иных феодалов. Те и заводили свои канцелярии… Но бюрократия быстро становилась государственной.
В Московской Руси «пути», или «приказы», даваемые боярам великим князем, сменились государственными приказами уже в начале XVI века.
Во Франции королевская бюрократия существует с XIV века, а в городах – с X–XI века. При короле Франциске I (1515–1547) все центральное управление сосредоточено в королевском совете, отделы которого соответствовали будущим министерствам. Руководителей отделов часто называют ministre – от латинского слова minister – слуга. Эти «слуги» и множество чиновников – одновременно слуги и лично короля, и государства.
С XVII века существуют уже министерства именно как государственные учреждения. Знаменитый кардинал Арман Жан дю Плесси де Ришелье (1585–1642) с 13 августа 1624 года официально назначен первым министром французского королевства, то есть премьер-министром, главой правительства
[55].
К концу XVIII века число чиновников только центрального управления во Франции превысило 20 тысяч человек.
В Британии и в XVIII–XIX веках все обстояло почти так же, как во Франции XIV века или в Московском княжестве XV столетия.
Министерства в Англии появились еще с XVII веке, но их значение было несравненно меньше, чем в любой континентальной стране Европы. На любую государственную должность выдавался королевский патент, который становился как бы собственностью держателя. Патент продавался, дарился, передавался по наследству, как всякое феодальное держание от короля.
Штат министерств укомплектовывался личными знакомыми министров и их приближенных, никакой единой системы централизованной администрации вообще не существовало.
В Соединенном Королевстве службу не называли публичной или государственной. Было и есть понятие гражданская служба: чиновник в английском праве рассматривается как гражданский слуга короны, в отличие от ее военных слуг. Гражданскую службу правили и чиновники, взятые на работу держателем патента. Они как бы тоже слуги короля.
Интересная и важная особенность Англии: даже усложнившаяся жизнь XVII–XVIII веков не привела к большим злоупотреблениям. То есть и протекционизм, и взятки были просто бедствием – особенно там, где есть что взять: в адмиралтействе, например. Но нанести ущерб делу, не только повредить государству, но просто проявить недостаточное рвение в преследовании государственных интересов в кругах высших английских чиновников было чем-то совершенно недопустимым.
Во-первых, большинство из них принадлежали к аристократическим семьям. Они считали государство чем-то вроде семейного владения, а себя почти что отождествляли с государством. Во-вторых, они были достаточно обеспечены, чтобы не польститься, по крайней мере, на мелкие прибытки. В-третьих, зарплата владельцам патентов если и выплачивалась, то не регулярно. Служба была источником дохода для их клерков и приказчиков, трудившихся в министерстве патрона. Для них же самих это было почетной обязанностью благородных людей, знаком доверия к ним со стороны короны.
