Должность омбудсмена была впервые учреждена в 1809 году. Изначально в его задачи входил надзор за чиновниками и контроль исполнения законов в соответствии с волей короля. Сильный государственный аппарат подчинялся воле закона. И лишь в ХХ веке омбудсмен превратился из блюстителя королевских интересов в защитника народа. Теперь он в первую очередь защищал гражданские права людей от вездесущего государства. Назначенный парламентом, он обладал правом рассматривать жалобы на решения судов. В 1950-х тысячи шведов писали жалобы по поводу судебных решений, административного беззакония и жестокости полиции. Шведское слово «омбудсмен» вскоре было на устах у всего мира. В Дании учредили должность омбудсмена в 1955 году. В Новой Зеландии – спустя семь лет. Оттуда эта должность пришла и в Соединенное Королевство в 1967 году. В 1980-х омбудсмены появились в Испании и Португалии после упразднения диктаторских режимов, а также в Польше и Венгрии после падения коммунизма. На момент написания этой книги в Великобритании имеются 24 омбудсмена, сфера полномочий которых простирается от рассмотрения жалоб на полицию и помощи потребителям, которых обманули со страховкой, до разрешения споров по футболу
[1516].
Почему международная карьера омбудсмена сложилась так удачно? Одна из причин – это особая социально-демократическая атмосфера того периода. Омбудсмены помогли странам найти баланс между быстрорастущим государством и приверженностью рынку и демократии. Но это обычное объяснение. Вторая причина – возможно, не менее важная, чем первая, – связана с изменением поведения граждан. Если бы каждый мирился с несправедливостями, омбудсмену просто нечем было бы заниматься.
Существуют определенные доказательства того, что благодаря изобилию люди перестали бояться жаловаться – отчасти из-за повышения их требований к жизни, отчасти из-за того, что подавать жалобы стало легче и проще. В определенной степени это связано и с распространением клиентской поддержки в бизнесе, хотя стандарты здесь сильно разнятся. И все же достижения правительств тоже не стоит сбрасывать со счетов. На оживленном рынке недовольному покупателю намного легче найти замену разочаровавшему его продавцу. Однако если в городе всего одна водопроводная компания, он не сможет ее поменять. Финансируемые правительством бюро по разбору претензий потребителей и продвижение «альтернативных методов разрешения споров» позволили гражданам активнее высказывать свое мнение. Там, где сегодня существуют коллективные механизмы возмещения ущерба, потребители к ним прибегают; Испания и Португалия – отличный тому пример. В странах, где жертва ничего не может сделать без судебного постановления (как во Франции), или там, где разрешение конфликтов во внесудебном порядке затруднительно (как в Нидерландах), потребители к ним почти не прибегают. Португальская Ассоциация защиты потребителей – пример особенно удачной модели классовых действий; в свое время она возбудила иск против португальской компании Telecom от имени потребителей страны и выиграла дело, получив компенсацию в размере €120 миллионов. Похожая ситуация сложилась в Испании, где благодаря коллективным механизмам возмещения ущерба недовольные потребители ведут себя смелее – например, Ассоциация пользователей банков (ADICAE) обратилась в суд с жалобой на 101 банк по поручению 20 000 заявителей в связи с незаконными условиями ипотек
[1517].
Технологии также упростили выражение недовольства. Теперь потребителям, которым их счет за электричество кажется неоправданно большим, требуется всего один клик, чтобы заявить о своем возмущении. Решение жаловаться потребители принимают отчасти в зависимости от своей веры в то, что их жалобы будут рассматриваться объективно. В этом плане ситуации в разных странах сильно разнятся. Институты и культура жалоб укрепляют друг друга. Возможно, нет ничего удивительно в том, что больше всего жалобщиков живет в странах с самыми сильными традициями омбудсменов, развитыми процедурами рассмотрения жалоб и верой в верховенство закона. В 2008 году каждый третий швед написал официальную жалобу, а также каждый четвертый датчанин, британец и немец. В Италии – даже не каждый десятый
[1518]. Некоторые нашли творческий подход к жалобам. В Хельсинки в 2005 году впервые запел хор жалоб (Valituskuoro), в котором негодующие пели: «Ну почему мы всегда проигрываем в хоккее и на «Евровидении»?» Вскоре подобные хоры запели в Санкт-Петербурге, Мельбурне, Сингапуре и десятке других городов. В Гамбурге, например, поющие возмущались сложностью немецкой налоговой декларации. Хор в Будапеште жаловался, что венгры всегда всем недовольны
[1519]. И даже в Англии, где жаловаться неприлично, запел такой хор – в Бирмингеме
[1520].
Успех должности омбудсмена – пример активного обмена идеями и моделями институтов между странами. Подобный международный обмен опытом уже давно был характерен для потребительских движений – стоит вспомнить лиги покупателей в 1900-х и бойкоты с целью отмены рабства столетием ранее. Европейский союз предоставил новый пример надгосударственного взаимодействия. Европейским бюрократам, однако, потребовалось невероятно много времени, чтобы по-настоящему проникнуться любовью к потребителю. В 1960-х в Брюсселе никто не говорил о «потребителе». Лишь с середины 1970-х Европейский суд начал гармонизировать национальные меры по безопасности и качеству продукции, и лишь в 1987 году Единый европейский акт установил «высокий уровень» защиты потребителей
[1521]. Причины такого запоздалого интереса к потребителю вполне объяснимы. Начиная с Французской революции в 1789 году закон стремился прежде всего поддержать и защитить универсальные гражданские права. О защите отдельных прав речи не шло. Предоставление каких-то особых прав потребителям нарушило бы независимость соглашений между равными. Юристы и экономисты прибегали к удобному вымыслу о том, что потребитель, конечно же, «суверенен» в рыночном пространстве. В 1970-х лед наконец тронулся. Когда машина политической интеграции внезапно застопорилась, европейские чиновники и судьи переключились на интеграцию экономическую. И тут потребитель стал необходимым двигателем, а возможность выбора и конкуренция – топливом. Родился новый гражданин Европы: «гражданин рынка». В 1987 году, после столетий доминирования на рынке, немецким производителям пива внезапно заявили, что их пиво ничуть не здоровее бельгийского лагера, а потому нужно отменить все немецкие законы о чистоте пива. Именно потребители должны решать, какое пиво покупать, и все национальные препятствия для их выбора должны быть устранены. Выбор предоставляет потребителям права – таково было официальное объяснение отмены запретов. Да и у Европейской комиссии появится больше полномочий.
