Однако нельзя сказать, что государственное планирование полностью уступило место глобальному рынку. Как указывал Уолтер Пауэлл в разъясняющей статье 1990 года, рост деловых сетей и на национальном, и на международном уровне представлял собой не просто торжество рынков над иерархически устроенными корпорациями. “На рынках, – писал он, – применяется стандартная стратегия: торговаться как можно жестче с прицелом на немедленный обмен. В сетях же предпочтительнее другой подход: создавать долговые обязательства в расчете на длительные отношения”
[975]:
При сетевых способах распределения ресурсов взаимодействие осуществляется не при помощи отдельных сделок и не по указке сверху, а благодаря сетям из отдельных лиц, занятых взаимовыгодной и взаимно поддерживающей деятельностью на льготных друг для друга условиях. Сети бывают сложными: к ним не применимы ни откровенно рыночные критерии, ни характерный для иерархии принцип патернализма. Главное, что нужно знать о сетевых отношениях, – это то, что одна сторона зависит от ресурсов, которые контролирует другая, и что им выгодно объединять ресурсы. По сути, участники сети добровольно отказываются от права преследовать собственную выгоду за счет остальных
[976].
Такой порядок имеет очевидные преимущества и, безусловно, представляет собой более гибкую форму соглашения, чем иерархия. Но еще он подразумевает и некоторый сговор участников сети против новичков
[977]. Понимание этих тонкостей имело важные последствия, так как привело к попыткам приспособить государственный сектор к новой обстановке 1970-х годов. Было уже ясно, что централизованная иерархия, которую олицетворял всеведущий, но некомпетентный “человек из Уайтхолла”, больше никуда не годится. Менее понятно было другое: как ввести рыночные силы в мир естественных или навязанных монополий, созданных в безмятежную пору национализации? В Чили при Аугусто Пиночете и в Британии при Маргарет Тэтчер в оборот вошел специальный термин – “приватизация”. Однако на практике на смену иерархиям приходили сети не столько по-настоящему конкурентоспособных, сколько опиравшихся на хорошие связи рынков
[978]. Вероятно, всегда кто-то обольщался несбыточной надеждой, что рыночные силы как-нибудь повлияют на таких несговорчивых гигантов, как государственная система здравоохранения или Британские железные дороги. В реальности же грандиозные системы планирования уступили место сетям, в которых взаимное доверие подкреплялось обменом подарками
[979]. В целом результаты эта замена дала неплохие – в том смысле, что различные приватизированные коммунальные службы начали работать эффективнее, однако отвечавшие за них “комитеты” и “магические круги” не могли даже надеяться на то, что народ когда-нибудь начнет воспринимать их как законные ведомства.
Глава 45
Генри Киссинджер и его властная сеть
Ничто так хорошо не иллюстрирует эффективность и одновременно незаконность внезапно возникающего сетевого порядка, как карьера Генри Киссинджера. Беженец из нацистской Германии, нашедший во время службы в армии США свое призвание в изучении истории, философии и геополитики, Киссинджер был одним из многих гарвардских профессоров, которых в годы холодной войны привлекли к работе в правительстве. Когда в декабре 1968 года Ричард Никсон назначил его советником по национальной безопасности, многих это удивило (в том числе и самого Киссинджера), потому что в течение предыдущих лет десяти Киссинджер был крепко связан с Нельсоном Рокфеллером – аристократическим соперником Никсона внутри республиканской партии. Бывший президент Эйзенхауэр, прикованный болезнью к постели, высказался об этом назначении скептически. “Но Киссинджер ведь профессор! – воскликнул он, услышав о выборе Никсона. – Профессоров обычно просят изучить какой-нибудь вопрос, но нельзя же давать им ответственные посты”
[980]. Он явно недооценивал способности того профессора, о котором шла речь.
Киссинджер пришел в Белый дом уже с ярко выраженной нетерпимостью – которую разделял с ним новый президент – к бюрократии. (Эта аллергия началась у него еще в армии, где он, не имея чина и звания, наслаждался ролью агента контрразведки, и возобновилась в Гарварде, где все время ему хотелось учреждать новые институты, а не находиться в подчинении у старших преподавателей и декана.) “Суть политики – в ее непредсказуемости; ее успех зависит от верности оценок, которые отчасти предположительны. Суть бюрократии – в поиске безопасности; ее успех – в исчислимости… Попытки осуществлять политику бюрократическим путем приводят к поиску исчислимости, что обычно делает ее заложницей событий”
[981]. Все 1950-е и 1960-е годы Киссинджер сетовал на то, что каждого президента бюрократы очень часто “ставят перед свершившимися фактами, так что он может или утвердить, или немного изменить положение вещей, но, по существу, лишается возможности серьезно обдумать альтернативы”
[982]. В своей статье 1966 года “Внутренняя структура и внешняя политика” (Domestic Structure and Foreign Policy) Киссинджер отмечал, что правительственная бюрократия “намеренно старается занизить значимость важных элементов проблемы до уровня средних показателей”. Это вызывает большие сложности, когда “ [бюрократия] не справляется с самым важным кругом вопросов, отмахиваясь от них как от рутины, или когда предписанный ею способ действия не приводит к решению проблемы”. В то же время просматривается и другая тенденция: межведомственные “бюрократические соревнования” становятся единственным средством формирования решений, или же различные бюрократические элементы заключают “друг с другом ряд пактов о ненападении и тем самым низводят человека, принимающего решения, до положения благожелательного конституционного монарха”. Большинство людей не понимают, писал Киссинджер, что президентские речи о внешней политике обычно нацелены на “урегулирование внутренних споров в Вашингтоне”
[983]. Весной 1968 года, всего за несколько месяцев до того, как Киссинджеру предложили должность советника по национальной безопасности, он сделал немыслимо смелое заявление о том, что “никакой американской внешней политики не существует вообще”, а есть лишь “ряд шагов, которые привели к определенному результату”, при том, что он “мог вовсе не планироваться заранее”, хотя в нем “исследовательские и разведывательные организации, будь то иностранные или отечественные, пытаются усмотреть рациональность и последовательность… чего там нет в помине”. “Высший уровень, на каком люди еще способны мыслить” в правительственных ведомствах, утверждал Киссинджер, – это “средний эшелон бюрократии – уровень помощника министра и его ближайших советников… А уровнем выше всю энергию уже поглощает повседневная рабочая рутина”. В таких условиях “решения просто не вырабатываются, пока они не появляются в виде плода административной деятельности”
[984].
