После окончания Северной войны государь начал все больше внимания уделять вопросам внутреннего управления, запретил Сенату чинить «генеральные определения», то есть издавать от своего имени общегосударственные законы.
В 1722 г. во главе Сената государь поставил генерал-прокурора П. И. Ягужинского, которого представил перед членами Сената следующим образом:
«Вот око мое, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте».
В 1722 г. при Сенате создали должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами. Герольдмейстер следил за прохождением военной службы дворян, представлял их на гражданские должности, надзирал за образованием молодых дворян, вел дворянские списки, а также составлял дворянские гербы. Генерал-рекетмейстер принимал челобитные на неправильные решения и волокиту в коллегиях, рассматривал их и докладывал Сенату.
В итоге Сенат из высшего органа управления превратился в высший орган надзора за управлением. Помимо всего прочего, государь в 1722 г. подписал указ «О свидетельствовании дураков в Сенате». Согласно этому закону тому, кого Сенат признает дураком, нельзя будет не только занимать какую-либо государственную должность, но даже жениться, поскольку «доброго наследия к государственной пользе надеяться не можно».
В 1718 г. здание на Троицкой площади, в котором размещался Правительствующий Сенат, сгорело. Господа сенаторы со своим штатом служащих на долгое время остались без постоянного помещения, поскольку у государя, что называется, до этого «не доходили руки». Постоянный адрес Сенат обрел только в 1742 г. в здании Двенадцати коллегий на Васильевском острове, откуда в 1763 г. переехал на противоположный берег Невы.
Фискалы
Подписав 19 февраля 1711 г. указ о создании Правительствующего Сената, государь приписал к утвержденному тексту: «Учинить фискалоф во фсяких делех, а как быть им, пришлетца известие», а через три дня при Сенате была учреждена фискальная служба. Руководил ею обер-фискал, который поддерживал связь с фискалами через Фискальный стол канцелярии Сената. Обер-фискалом был назначен стольник М. В. Желябужский.
Обязанность фискалов: «…над всеми делами тайно надсматривать» и обличать в суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела, иже не имеют челобитника при себе». Иными словами, фискал должен доносить обо всех преступлениях, наносивших вред государству, – о нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и прочем. Эти доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата, образованная при нем в 1712 г., которая состояла из четырех судей и двух сенаторов. Для обеспечения эффективной деятельности фискальских органов указом от 16 января 1712 г. устанавливалась полная независимость фискалов от местных административных и судебных органов.
Окончательный статус, полномочия и круг обязанностей фискальной службы закрепили законом от 6 марта 1714 г. В соответствии с этим указом был установлен срок давности по преступлениям – 1700 г. Фискальная служба стала первым органом общего надзора за соблюдением законности. С ее учреждением пресекалась тянувшаяся со времен Киевской Руси традиция, по которой государство самоустранялось от выявления преступлений.
Жалованья фискалы не получали. За справедливые доносы им поступали вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного ими должностного лица. За несправедливые доносы фискал до 1714 г. не наказывался. Известен только один случай, когда 25 ноября 1718 г. особое судебное присутствие приговорило к смертной казни фискала И. Д. Тарбеева за необоснованное возбуждение уголовного дела (взяточничество) против генерал-майора Г. П. Чернышева.
17 марта 1712 г. в Успенском соборе Московского Кремля местоблюститель патриаршего престола митрополит Стефан Яворский в торжественный день тезоименитства царевича Алексея в проповеди осудил фискальство. Отношение к фискалам в России было неоднозначное. У должностных лиц, привыкших к безнадзорности, они вызывали недовольство и пользовались мрачной репутацией. Крестьяне же и посадские люди часто поддерживали фискальную службу, помогая ей собрать информацию о нарушениях закона со стороны чиновников и персон власть имущих. С целью повышения качества работы фискалов кадры их комплектовались из людей самых разных сословий.
По фискальным донесениям возбуждались самые разнообразные дела – по поводу не явленного в таможню товара, по поводу небрежного хранения запасов провианта, по поводу взяточничества государственных служащих, по поводу укрывательства от службы дворянских недорослей, по поводу подпольной торговли медикаментами и др. Только за 1712–1714 гг. фискалы выявили преступные деяния государственных служащих в Мундирной канцелярии, Военном приказе и Санкт-Петербургской губернской канцелярии. Ими были вскрыты злоупотребления белозерского коменданта В. Н. Римского-Корсакова и архангельского обер-комиссара Д. А. Соловьева.
Дореволюционный историк М. М. Богословский отметил, что
«присутствие фискала ощущалось административным персоналом как присутствие постороннего тела в организме, которое раздражало и тревожило, потому что лишало властную руку возможности с прежней развязностью совершать оба ее обычных движения, как для нанесения удара, так и для получения взятки».
Вскоре после создания фискальная служба вступила в противостояние с Сенатом. Неприязнь к фискалам доходила до того, что сенатор Племянников называл их «уличными судьями», а сенатор Долгоруков – «антихристами и плутами». Неприязнь фискалов к этим сенаторам привела к их донесению о хищении Григорием Племянниковым двух артиллерийских орудий в Воронеже и отправке их в одно из своих имений. Что же касается сенатора князя Якова Долгорукова, то он в результате фискального расследования был выявлен замешанным в многочисленных эпизодах «повреждения государственного интереса». Ему инкриминировали покровительство нечистых на руку предпринимателей и чиновников, расхищение выморочного имущества боярина А. С. Шеина, регулярное получение взяток и прочие грехи.
Впрочем, Племянникова от наказания спасла смерть, наступившая 7 июля 1713 г., а Долгорукова – государь, который не только не лишил его звания сенатора, но и сохранил за ним пост президента Ревизион-комиссии, осуществлявшей финансовый контроль во всей России. Сам же Яков Долгоруков скончался 20 июня 1720 г., его торжественно похоронили в присутствии государя в Александро-Невском монастыре.
Инициатором расследования дел сенаторов Племянникова и Долгорукова стал состоявший при обер-фискале провинциал-фискал Алексей Яковлевич Нестеров, бывший холоп думного дворянина Ф. Г. Хрущева. Он отличался высокой служебной активностью. Только в июле – октябре 1713 г. из 107 уголовных дел, возбужденных фискальной службой Сената, по данным, собранным Нестеровым, возбудили 62 дела.
Нестеров особо отличился расследованием грандиозной «подрядной аферы», фигурантами которой стал А. Д. Меншиков, а также сенаторы В. А. Апухтин и Г. И. Волконский. Дело оказалось настолько громким, что расследование его государь взял под свой личный контроль. При этом он сам допрашивал подследственных под пыткой. Итогом следствия стала экзекуция на Троицкой площади 6 апреля 1715 г., так описанная в Походном журнале Петра I:
