1 декабря 1917 г. в Оренбурге состоялся «Общекиргизский» съезд, созванный по принципу национального представительства. Сюда прибыли делегаты от всех областей, где находились компактные ареалы расселения казахов (Уральской, Тургайской, Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Сырдарьинской, Астраханской губерний, Букеевской Орды и киргизской части населения Алтайского округа Томской губернии). Оценивая положение в стране после «большевистского бунта», съезд заявил, что «с переходом обеих столиц в руки большевиков и распадения Временного Всероссийского правительства Керенского центральная Всероссийская власть фактически перестала существовать и что образовавшийся затем большевистский Совет народных комиссаров, претендовавший на значение Всероссийской власти, для киргизского народа совершенно неприемлем, как неприемлемо для киргизского народа не только большевистское, но и всякое иное социалистическое учение». Отмечалась необходимость создания собственных вооруженных сил «для обороны края» и важность создания единого «антибольшевистского фронта» («как для ограждения киргизского народа, так и для водворения правопорядка в остальной части России необходимо объединение всех антибольшевистских течений и групп, иначе проявляющий более и более организованность в своем напоре большевизм легко может поглотить каждую отдельную слабую и по численности и организованности группу»).
Осуществление данного «плана» признавалось возможным на основе временной «автономизации». Постановление съезда гласило: «Объявив киргизский край автономной частью Российского государства, для управления краем образовать Временное правительство, коему присвоить наименование Алаш-Орда. Правительству этому временно, впредь до образования общепризнанной всероссийской государственной власти, присвоить в отношении киргизского края функции центральной власти, поручив пополнить свой состав приглашением пропорционально численности представителей других проживающих на территории Алаш национальностей, кроме киргиз». Таким образом, предполагалось создание коалиционного правительства, на основе национального представительства. Подобный путь создания власти будет впоследствии, в 1919–1920 гг., признаваться наиболее оптимальным для белых правительств, заинтересованных в максимально возможной поддержке со стороны различных групп населения, национальных и политических структур. Помимо представительства национального, при создании власти использовалось также представительство земских структур. Земство здесь было создано согласно законодательству Временного правительства и пользовалось значительным авторитетом, поскольку именно в структурах земского управления была сосредоточена местная интеллигенция, получившая образование в русских средных и высших учебных заведениях.
Созданное правительство – Всекиргизский Народный Совет Алаш-Орды, возглавляемый бывшим членом I Государственной Думы кадетом А. Н. Букейхановым, включало в свой состав авторитетных политических лидеров казахского национального движения: А. Байтурсунова (редактор краевой газеты «Казах»), X. Габбасова, Д. Досмухаммедова (председателя Уильской Областной земской управы), М. Тынышпаева. Букейханов взаимодействовал с офицерскими подпольными группами в Сибири, в Семиречье, используя поддержку которых он добился того, что советская власть в крае была довольно быстро ликвидирована (1).
Временный характер автономии определялся так: «С момента же образования общепризнанной государственной власти за Алаш-Ордой сохранить лишь те права, кои в обыкновенном общеевропейском и научном смысле предоставляются отдельным автономным частям одного федеративного государства». Оптимальной основой будущего государственного устройства признавалась федерация. Предполагалось также создание киргизских воинских частей (общей численностью 20 тыс.), укомплектованных по территориальному принципу. Алаш-Орде поручалось «действовать в контакте и союзе с организующимися для борьбы с большевиками казачьими войсками, Туркестанским краем, Сибирью и другими антибольшевистскими группами». Правительство сосредотачивало в своих руках полноту исполнительной и законодательной власти, но Съезд заявил о необходимости проведения Учредительного Собрания, в котором должны были участвовать все национальности края. На нем предполагалось принять Конституцию Алаш-Орды. При этом учитывалось, что окончательное утверждение Конституции, ее приведение в соответствие общегосударственным нормам будет проведено Всероссийским Учредительным Собранием (2).
В конце июня 1918 г., после ликвидации советской власти в Зауралье и в Сибири, Алаш-Орда провозгласила о своем суверенитете на территории Букеевской Орды, Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Тургайской, Уральской областей (ее восточная часть была переименована в Уильский Оляят). Столицей стал г. Семипалатинск. Здесь еще весной 1918 г. действовала подпольная офицерская группа во главе с капитаном И. Харченко численностью 350 бойцов и 100 всадников-киргиз. Структуры местной власти создавались на основе сохранявшего свои полномочия земского и городского самоуправления, начавшего формироваться еще в 1917 г. «Смешанное» по своему национальному составу, земско-городское самоуправление призвано было, в частности, осуществлять представительство интересов русского населения (3).
Делегация Алаш-Орды участвовала в работе Уфимского Государственного Совещания. Считая более целесообразным децентрализовать управление, 11 сентября 1918 г. правительство Алаш-Орды утвердило протокол об организации «Западного отделения правительства Алаш-Орды» – для управления западной частью автономии. Западное отделение получило статус центрального правительства Алаш-Орды во главе с членом Всекиргизского Народного Совета Досмухамедовым, хотя прежняя столица оставалась в составе «Восточного отделения» (Западное отделение сделало своим центром селение Джамбейтинское Уильского Оляята).
Положение Алаш-Орды на пересечении путей из Сибири в Туркестан и из Поволжья в Семиречье делало ее своеобразным «соединяющим звеном» в антибольшевистском фронте. Правительство Алаш-Орды сотрудничало с поволжским Комучем, Кокандской автономией, Башкирским правительством, а также казачьими войсками Урала, Оренбурга, Сибири и Семиречья.
По оценке бывшего министра внутренних дел Крымского Краевого правительства Н.Н. Богданова, командированного генералом Деникиным в Сибирь для установления контактов с белым Омском по линии Всероссийского Земско-Городского Союза, «среди киргизов не было сепаратизма, они понимали, что без России существовать не могут. Было лишь желание сохранить земское самоуправление, которым киргизы чрезвычайно гордились и которое имело совершенно исключительное влияние и престиж. Настроение было определенно противобольшевистское» (4).
Был подготовлен проект соглашения Алаш-Орды с Временным Сибирским правительством. В соответствии с этим проектом за деятельностью местного самоуправления вводился контроль со стороны комиссаров, назначаемых правительством по соглашению с Алаш-Ордой. Земско-городские структуры согласовывали свои действия с Сибирским правительством, причем представители Алаш-Орды обязаны были участвовать в предварительном обсуждении тех или иных вопросов. В крае сохранялись также национальные структуры самоуправления и суда. В договоре отмечалось: «До сконструирования власти, признаваемой всеми национальностями территории Алаш, Алаш-Орда является органом власти казах-киргизского народа. Все национальные общественные организации и учреждения подчиняются только Алаш-Орде… Алаш-Орда организует национальные суды, (а также) местные советы Алаш-Орды, ведающие на местах всеми национальными делами казак-киргизского населения, остающимися в пределах компетенции восстановленных земств и городских дум». Алаш-Орда получила право сбора местной т. н. «кибиточной подати», а также право устанавливать «специальные обложения» в собственную казну. Вооруженные силы Орды в оперативном отношении должны были взаимодействовать с Сибирской армией, а мобилизационные мероприятия – осуществляться по соглашению с военным министерством Сибирского правительства.
