Комуч объединял функции законодательной и исполнительной власти. Первоначально выполнение административных поручений было распределено внутри самого Комитета. Согласно приказу № 5 от 9 июня, на Брушвита было «возложено управление всеми банками и учреждениями, ведающими финансовым делом», на Климушкина «возложили» «управление всеми административными делами и органами охраны и самоуправлений», на Вольского – «управление всеми органами продовольствия и промышленности», на И.П. Нестерова – «управление всеми органами ведомства путей сообщения и ведомства народного просвещения». Позднее были созданы Юридический отдел Комитета (его возглавил товарищ председателя Самарского окружного суда В. Л. Евдокимов), Информационный отдел (его возглавил «гражданин» И. К. Кунин), Отдел милиции (во главе с членом Собрания В.М. Голубковым), Отдел труда (руководить им был приглашен бывший комиссар труда Временного правительства С.М. Белов), а также Иностранный отдел «для сношения с правительствами внутри России, признающими Учредительное Собрание, и с представителями дружественных и нейтральных держав» (его руководителем стал член Учредительного Собрания, член ЦК партии эсеров М. А. Веденяпин). Постановлением от 24 июля в составе Комитета вводилась должность управляющего верховной контрольной комиссией (аналог государственного контроля), которую занял Г. А. Краснов (такую же должность он занимал затем в составе Российского правительства в Омске в 1919 г.). Сама контрольная комиссия была создана («в целях широкой гласности») за месяц до назначения Краснова и состояла «из представителей местных органов самоуправления и общественных организаций», наблюдавших за тем, чтобы «ни одна копейка народных денег не тратилась тайно и непроизводительно». По оценке Климушкина, нормативная терминология, использовавшаяся Комучем, подчеркивала временный характер его власти: «Комитет вместо законов издавал приказы, вместо министерств создал ведомства и вместо министров – управляющих ведомствами». Данное замечание можно считать правомерным и в отношении других антибольшевистских структур управления, возникавших в течение 1918–1919 гг. (8).
Наряду с окружным судом в судебной системе восстанавливались мировые суды (за возобновлением их работы наблюдало уездное земство), а также военно-окружной суд (его председателем по совместительству стал товарищ председателя Самарского окружного суда В. Н. Аристов) и военно-прокурорский надзор. Функции высшей кассационной инстанции взял на себя сам Комуч (9).
Общая «конструкция власти», по оценке Климушкина, «была проста»: «В центре – Комуч, т. е. Комитет членов Учредительного Собрания как верховный орган управления всей территорией и как законодательная власть. Для управления делами и ведения практической политики был создан Совет управляющих ведомствами или Совет министров (на самом деле – это не совсем равнозначные понятия. – В.Ц.). На периферии – губернские уполномоченные и уездные».
Уже с середины лета возникла потребность выделения особого «упорядоченного» аппарата управления, подотчетного Комитету, но в определенной степени автономного от него, и со второй половины августа начал работу Совет управляющих ведомствами, ставший фактически правительством на занимаемой Комучем территории Поволжья. В его состав входило 14 ведомств (государственной охраны, земледелия, продовольствия, торговли и промышленности, труда, финансов, путей сообщения, почт и телеграфов, государственных имуществ и государственного контроля, военное, внутренних дел, юстиции, просвещения и иностранных дел). В числе руководителей ведомств оставались Климушкин, Нестеров, Веденяпин и Краснов. Председателем Совета и управляющим ведомством государственной охраны стал бывший глава Иркутской губернской милиции эсер Е. Ф. Роговский. С одобрения Комитета в Самару перенес свою работу ЦК партии эсеров (председатель ЦК В.М Чернов приехал сюда 20 сентября 1918 г.). По партийной принадлежности большинство членов Совета представляло партию правых эсеров. Меньшевик И. М. Майский стал управляющим ведомством труда, беспартийный Краснов сохранил должность государственного контролера, а полковник Н. А. Галкин, произведенный Комучем в генерал-майоры, стал возглавлять военное ведомство (10).
В условиях войны и хозяйственной разрухи требовалось усилить и местную власть. Создавая исполнительную вертикаль, Комуч утвердил приказ № 50 от 25 июня «Об уездных уполномоченных» и «Временные правила о губернских уполномоченных» (приказ № 85 от 6 июля). Права «уполномоченных» совпадали с правами губернских и уездных комиссаров Временного правительства (им предписывалось ориентироваться в своей деятельности на нормативную базу 1917 г.). Уездные уполномоченные назначались на должности приказами Комитета и должны были «укреплять власть» Комуча, «всемерно содействовать формированию Народной армии», «поддерживать общественный порядок и безопасность»; уполномоченным передавалось управление милицией. Отдельно оговаривалась важность «принятия экстренных мер к восстановлению деятельности органов самоуправления и других правительственных и общественных учреждений и должностных лиц в тех формах, в каких они функционировали при Временном правительстве». Предполагалось, кроме того, введение новых структур местного самоуправления, таких, как совещательные местные комитеты, – с целью «разрешения общих вопросов местного управления и упорядочения хозяйственной жизни уезда» и в составе «местных деятелей, зарекомендовавших себя деловой опытностью вне зависимости от их партийной принадлежности». Данные комитеты, не выполняя административных функций, должны были содействовать уполномоченным, укрепляя контакт «власти и общества» (11).
С выходом на территории Самарской, Симбирской и Казанской сопредельных губерний потребовалось определение статуса губернских уполномоченных. Их полномочия формально повторяли полномочия уездных уполномоченных, к которым добавлялась обязанность «объединения деятельности губернских и уездных учреждений в интересах согласования ее с общими целями и задачами Комитета». Губернские уполномоченные имели право «давать руководящие указания всем органам местного управления», они могли приостанавливать или даже отменять решения местной представительной власти, если таковые будут явно «представлять опасность в военном отношении или в отношении общественного порядка и спокойствия». Так же как и в уездах, в губерниях могли создаваться «совещательные органы» из «местных деятелей» (12). Показательно, что «вертикаль управления» заменялась своеобразным «веером управления», при котором центром власти оставался Комуч, а от него «расходились» структуры среднего и низового уровней. Уездные уполномоченные непосредственно подчинялись Комучу и обязаны были только «сообщать» губернским уполномоченным о принимаемых решениях. Только в случае их противоречия друг другу или общей нормативной базе губернский уполномоченный мог их приостанавливать (право отмены оставалось за Комучем). Это, конечно, не способствовало повышению эффективности управления, что, в частности, проявилось в ходе мобилизации в Народную армию летом – осенью 1918 г.
Нельзя сказать, что Комуч не понимал неизбежности ограничений «широких демократических свобод» в условиях «военного времени». Выступая на одном из офицерских собраний, Фортунатов заявлял: «Власть должна быть твердой, железной, действующей со всей доступной ей решимостью». Брушвит повторял ту же мысль на собрании квартирных советов: «Наша первая задача будет создание твердой власти, не останавливающейся ни перед чем в достижении своих целей. Уроки прошлого нас обязывают» (13). Этому, в частности, должен был способствовать приказ о «военном положении» (приказ № 43 от 20 июня). Поскольку прерогативы высшей военной и гражданской власти совмещались Комучем, то приказ этот касался только уголовной ответственности за совершение тех или иных «государственных преступлений». В восьми пунктах приказа перечислялись таковые правонарушения: от «восстания» и «шпионства» до «хранения оружия без надлежащего разрешения». Несмотря на «четкость» формулировок, добиться выполнения данного приказа было весьма непросто без соответствующих органов управления.
