Наделением заместителей членов Директории абсолютно равными с самими «директорами» правами и вводом «коллегиального правления» фактически утверждался принцип принятия решений простым большинством голосов, в конечном счете предоставлялась возможность наличным заместителям добиваться решений, которые вряд ли одобрили их «директоры». Это отчасти «сработало» во время событий 18 ноября 1918 г., когда простым большинством голосов членов правительства была решена не только судьба арестованных Авксентьева, Аргунова и Зензинова, но и определена «новая» система управления. Из реальных и потенциальных сторонников перехода от «коллегиальной» власти к «единоличной» можно назвать генерала Алексеева, Астрова, Виноградова, Сапожникова и Вологодского, тогда как Авксентьев, генерал Болдырев, Зензинов, Аргунов и Чайковский, в той или иной степени, могут считаться сторонниками Директории. При подобном «паритете» предпочтений решающее значение имели уже не убеждения членов правительства, а, например, настроение Совета министров.
Своеобразный «наказ», данный Совещанием правительству, включал в себя два раздела, весьма важных для понимания политико-правового статуса антибольшевистской власти: «Общие положения» и «Обязанности Правительства в отношении Всероссийского Учредительного Собрания». Первый раздел определял, что Государственное Совещание избирает пятичленную Директорию, представляющую собой «Временное Всероссийское Правительство» и являющуюся «впредь до созыва Всероссийского Учредительного Собрания… единственным носителем Верховной власти на всем пространстве Государства Российского…».
Акт предусматривал «передачу Временному Всероссийскому правительству, как только оно того потребует», «всех функций верховной власти, временно отправляемых, в виду создавшихся условий, областными правительствами». Тем самым предрешалась судьба разнообразных региональных структур, которые должны были строиться уже не на основах суверенитета, а только на уровне «широкой автономии областей», пределы которой полностью зависели от «мудрости Временного Всероссийского правительства».
Однако «директориальная» и «безответственная» власть признавалась временной, о чем недвусмысленно заявлялось во втором разделе Акта. В непременную обязанность Всероссийского правительства вменялось: в будущем – «безусловное подчинение Учредительному Собранию, как единственной в стране верховной власти», а в настоящем – «всемерное содействие функционирующему как государственно-правовой орган Съезду членов Учредительного Собрания в его самостоятельной работе (это очень важное определение статуса Съезда. – В.Ц.) по обеспечению приезда членов Учредительного Собрания и по ускорению и подготовке занятий Учредительного Собрания настоящего состава». Правительство обязывалось также «неустанно наблюдать, чтобы в деятельности всех подчиненных Временному правительству органов не было допущено ничего, могущего клониться к умалению прав Учредительного Собрания или к замедлению в возобновлении его работ».
Разработанное Комиссией специальное Положение о Съезде членов Всероссийского Учредительного Собрания вводило новое, «постоянно действующее государственно-правовое учреждение», состоящее из собравшихся в Уфе членов российской Конституанты. Именно Съезд «имел своей задачей обеспечить возобновление деятельности Всероссийского Учредительного Собрания». Пункт 5-й Положения определял срок возобновления работы Учредительного Собрания прежнего созыва не ранее 1 января 1919 г. при кворуме 250 человек. Если к указанному сроку кворум не наберется, то Собранию давался шанс возобновить работу при сокращенном кворуме в треть депутатов – 170 человек («в крайнем случае») с 1 февраля 1919 г. Для выполнения этой задачи Съезд наделялся обширными техническими полномочиями: «Съезд принимает все необходимые меры к ускорению приезда всех членов Учредительного Собрания, производит предварительную проверку депутатских полномочий, имеет попечение о производстве выборов в тех избирательных округах, где они еще не были произведены или закончены (то есть «довыборы» могли, вполне вероятно, дать необходимое для кворума число депутатов. – В.Ц.), образует комиссии для подготовительной разработки важнейших законодательных мероприятий для Учредительного Собрания».
И только в случае вторичной неудачной попытки предполагалось провести выборы нового состава Учредительного Собрания – уже без соответствующей санкции со стороны депутатов прежнего состава. Показательно, что формула определения кворума была специально оговорена не в Акте, а только в Положении о Съезде. Изначально кворум был рассчитан на основании предложений Зензинова – общее количество депутатов Собрания составляло 810 человек (707, по данным позднейших исследований). Но после того, как из этого числа исключились представители партий большевиков и левых эсеров, бойкотировавших Собрание и одобрявших его декретивный роспуск, была определена цифра – 500 депутатов, и ее половина (250) считалась достаточной для кворума. От этого же количества (500) определялась ⅓, или 170 депутатов – «сокращенный кворум», и лишь в том случае, если и его собрать не удастся, Всероссийское Учредительное Собрание, по словам депутата Н.В. Фомина, должно прекратить свою работу, а собравшиеся «должны были заявить о необходимости новых выборов… и прекратить свои работы…» (9).
Подобные «расчеты» кворума многим казались слишком произвольными, оторванными от российской действительности того времени, хотя подобного рода прецеденты уже имели место в политико-правовой истории антибольшевистского сопротивления (процедура учреждения Временного правительства автономной Сибири на нелегальном собрании Сибирской Думы).
Положение о Съезде предусматривало также наличие собственного печатного органа, собственной «особой воинской команды» для охраны депутатов, расходы Съезда на эти цели планировались из государственной казны.
«Самостоятельность» Съезда отражена в следующей формулировке: «Съезд действует в сфере своей компетенции самостоятельно, независимо от Временного правительства и его органов, сам устанавливает продолжительность своих сессий и сроки своих заседаний. Кворум и внутренний распорядок работ Съезда определяются особым наказом, выработанным Съездом и распубликованным согласно постановления о том Съезда». Таким образом, фактически, по замечанию Майского, «наряду с Директорией создавался своеобразный представительный орган, насколько мне известно, еще не имевший прецедентов в политической истории. Директория перед ним не была ответственна, но и он не был подчинен Директории. Два эти учреждения просто существовали рядом на одной территории, не имея между собой никакой органической связи». Местопребыванием Съезда стал Екатеринбург, Временного правительства – Омск.
Подобная политико-правовая и территориальная разобщенность сама по себе уже способствовала ситуации, сложившейся во время «переворота 18 ноября», когда Съезд не смог своевременно и должным образом проявить свою политическую позицию и вынужден был подчиниться указу о роспуске, хотя п. 3 специально устанавливал, что члены Съезда не могут без разрешения последнего подвергаться обыску или аресту. По воспоминаниям председателя первой российской Конституанты, лидера эсеров В.М. Чернова, ставшего в октябре 1918 г. фактическим руководителем Съезда, «когда собравшийся в Екатеринбурге Съезд членов Учредительного Собрания посылал делегатов в Омск предупредить членов Директории, что они с завязанными глазами, вслепую идут к собственной гибели, – оказалось уже поздно».
