Но вместе с представителями областей будет налицо и другая государственная сила, имеющая большее государственно-правовое положение, чем областные правительства. Это – Комитет Членов Учредительного Собрания. По своему местному положению он играет значение областного правительства, ведающего территорию членов Учредительного Собрания. По своему фронтовому положению эта территория является авангардом в борьбе с внутренним и внешним врагом. От успеха в борьбе этого авангарда зависит и все будущее областных правительств. Поражение на фронте Комитета Членов Учредительного Собрания было бы и поражением областей. Но не в этом только сущность дела. Комитет состоит из избранников народа от различных губерний как центральной
России, так и различных областей, в том числе Сибири, Оренбурга, Урала, выступающих на Совещании как отдельные правительства. В Комитете мы имеем в наличности начало общерусского представительства, которое может при известном количестве членов (кворуме) превратиться во Всероссийское Учредительное Собрание, под знаменем коего и ведется упорная борьба с захватчиками власти – большевиками. Таким образом, на Совещании соединятся для обсуждения две государственно-правовые силы.
Перед ними станет вопрос о создании власти. Как же она должна быть сконструирована? История федеративных государств (Швейцария, Соединенные Штаты Америки) учит нас, что союзное государство создалось не сразу. Его созданию предшествовал союз государств, объединившийся по международному договору для защиты от внешней опасности. Пример Америки: они до 19-го столетия составляли Союз Штатов, самостоятельных в своем внутреннем управлении, но объединивших свою военную мощь, армию. Органом такого Союза был съезд представителей от Штатов. То же самое мы видим и в других государствах, развившихся в союзные государства (Швейцария). Исключение не составляет и федеративное монархическое государство – Германия, которая до 1866 г. была только союзом государств. Но союз государств, основанный на международном договоре, был только временным историческим явлением. Он служил переходом к более тесному единению государств на почве государственно-правового статуса. Союзы государств всюду перешли в союзные государства. Причина этого понятна. Государства, тесно связанные друг с другом экономическими, культурными и национальными узами, не могли остаться закрытыми друг от друга таможнями, не имели нужды в создании особой армии, в особой монете, особых железных дорогах и т. д. В самом деле, кроме вреда для своего развития ничего не могли получить от самостоятельного, разрозненного существования отдельные штаты Америки, кантоны Швейцарии или отдельные государства Германии. От совместного осуществления своих общегосударственных нужд они только получали неисчислимые выгоды для развития. Объединяясь в федеративное государство, они учредили одну общую армию, снимают таможни, имеют общую монету, вырабатывают общие правовые нормы для своего культурно-экономического развития. Члены союзного государства в своем внутреннем устройстве остаются как бы полусуверенными государствами, имеющими свои областные законодательные учреждения, издающие местные законы, имеют и свое особое местное управление.
Но над всем этим возвышается общегосударственная надстройка в лице общегосударственной, союзной власти, которая во всех федеративных государствах строится по одному образцу: исполнительная власть вверяется единоличному органу – президенту, законодательная – двум палатам, из которых одна обнимает общегосударственное представительство, а другая состоит из представителей областей.
Можно ли приложить эти начала к нам? У нас история развития областей идет особым путем. Области создались во время революции и еще не успели развить своего государственно-правового аппарата. Но некоторые из них уже имеют начала государственности, как Сибирь, территория Комитета Членов Учредительного Собрания и другие. Другие же только заявили о своей государственности (оренбургское казачье войско и уральское), но еще не создали необходимых органов, не выявили целиком своего государственного бытия. Заявление о своей самостоятельности некоторых из них происходит только в настоящее время, влечет за собой некоторую опасность в смысле ослабления фронта. Глубокое историческое различие в настоящий момент диктует нам властно найти такую формулу, которая объединяла бы все правительства, спаяла бы их перед лицом общего врага.
Опыт прошлого года с Временным правительством научил нас, что его слабость крылась в значительной степени в его оторванности от областных центров. На местах стремились к самоопределению, оно только что выявилось. Временное правительство было, до некоторой степени, оторвано от этого течения; оно не всосало в себя областные элементы. Эти элементы пошли по своему пути, и некоторые из областей, как Украина и другие, оказались отпавшими. Теперь момент диктует необходимость спайки центра с областями. Должно быть составлено правительство, которое могло бы спаять разрозненные области.
Для этого правильным кажется создание такой исполнительной власти, в которую вошли бы представители всех борющихся за свободу областей. Это будет коалиционное правительство, в которое войдут представители от Комитета Членов Учредительного Собрания, от Сибири, Оренбургского и Уральского казачьих войск и т. д. Ввиду осуществления принципов федеративности должны быть созданы пока некоторые общие для всего государства министерства, и в первую очередь – военное, затем должны быть созданы общие ведомства, ведающие путями сообщений, финансами, иностранными делами, промышленностью и продовольствием при отсутствии таможен. Каждая из областей может кроме того некоторые из ведомств (народное просвещение, внутренние дела и др.) удержать как местные ведомства. Совещание должно определить и разграничить сферу деятельности местных ведомств от общегосударственных, и тот принцип, что армия, флот, пути сообщения, финансы, общая таможенная политика, промышленность и продовольствие должны стать общегосударственными ведомствами, так как именно в этих ведомствах должно произойти объединение всех областей. Самым трудным вопросом является создание общего ведомства для решения земельной реформы. Такого министерства пока можно не создавать, оставляя пока местным ведомствам заниматься этим делом.
Таким образом, должны быть созданы отдельные министерства. Для объединения их деятельности Совещание должно избрать одно лицо на правах премьер-министра. Желательно было бы, чтобы в состав каждого министерства, хотя бы на правах министров без портфелей, входили бы уполномоченные от областей. Необходимо, чтобы в состав некоторых министерств (военного и путей сообщения) входили бы и представители от чехословацких войск. В таком виде исполнительная власть может быть объединяема для осуществления одной общей политики в Совете, обсуждающем дела, касающиеся всего государства.
Возникает вопрос об ответственности этого правительства. На этот счет существует несколько предположений. Одно из них указывает на то, что правительство должно быть ответственным. Другие предположения признают необходимость установления ответственности, расходясь в способах ее осуществления, или перед Комитетом Членов Учредительного Собрания, или перед Съездом представителей земского и городского самоуправлений. Ответственность безусловно необходима в силу важности момента, который мы переживаем.
