С ноября 1918-го до середины апреля 1919 г. военная и гражданская власть структурно разделялась. Восток России делился на «театр военных действий» и «тыл». Как и в период Первой мировой войны, раздельно существовали аппарат Штаба Верховного Главнокомандующего и аппарат военного министерства. С началом «весеннего наступления» было признано целесообразным изменить соотношение фронта и тыла. Военное министерство объединилось со Ставкой Главковерха. В конце августа 1919 г., в духе политики «разделения полномочий», Ставка была упразднена, восстановлено военное министерство и создан Штаб Главнокомандующего Восточным фронтом, подчиненный Главковерху и Верховному Правителю. Обобщенную оценку новой модели власти дал Гинс: «Мы остановились на мысли, что Российское Правительство составляют Верховный Правитель и Совет министров. Законодательная власть Верховного Правителя была ограничена, он стал «диктатором конституционным». Другой омский юрист, Ю. Фармаковский, характеризуя «Конституцию», отмечал, что «не нормами положительного закона определяется истинная конституция страны, а жизненное соотношение сил создает формы государственной власти и облекает их в формы закона» (3). Именно в таком неразделимом сочетании двух субъектов власти – Правителя и Совета министров – следует рассматривать понятие «Российское правительство» (нередко под этим подразумевался только Совет министров). Наименование «Российское правительство» было окончательно утверждено Правительствующим Сенатом 29 января 1919 г.
Весьма показательно в плане восстановления правопреемственности от февраля 1917 г. появление звания Верховный Правитель. По свидетельству Вологодского, данный термин был принят Советом министров без каких-либо предварительных дискуссий («когда перешли к вопросу, кого же избрать диктатором, то решили дать ему название «Верховного Правителя» и обставить его конституционными гарантиями»). Сукин отмечал, что «этот термин был избран как смягчающий неприятное впечатление, которое могло бы произвести на сибиряков объявление «военной диктатуры». Между тем термин «Правитель Государства» был предусмотрен Основными законами Российской Империи. Согласно статьям 41, 42 и 43 Свода основных законов, несовершеннолетнему Наследнику на случай вступления на Престол Царствующим Императором производилось назначение Правителя и Опекуна, «в одном лице совокупно» или «в двух лицах раздельно». Если учесть, что после акта непринятия Престола Михаилом Александровичем носителем временной верховной власти (пусть и со многими изъянами в политическом курсе) оказалось Временное правительство, то, следуя принципам фактического правопреемства, определенного на Уфимском Государственном Совещании, Колчак получал статус «Правителя» от всероссийской власти, выраженной Советом министров Временного Всероссийского правительства, и становился носителем этой власти до тех пор, пока новоизбранное Учредительное Собрание не решит вопрос о форме правления. Иными словами, Колчак становился номинально регентом – Правителем Государства при вакантном Престоле. Именно Правителем, поскольку отождествление Правителя с Царствующим Императором – некорректно и неправомерно. Правильнее определять статус Верховного Правителя лишь как Престолоблюстителя (заявление о правах на Престолоблюстительство со стороны Дома Романовых было официально утверждено только Приамурским Земским Собором в августе 1922 г.), а не как лица, «занимающего» Престол. Даже если бы новое Национальное Собрание утвердило бы республиканскую форму правления, временная власть Правителя Государства – Верховного Правителя России ограничивалась как временным выражением внутри- и внешнеполитического курса и защитой суверенных государственных прав до окончательного утверждения основ политической системы российской Конституантой. Генерал-лейтенант Д. В. Филатьев так охарактеризовал эту принципиальную идею: «18 ноября в Омске, хотя и в малоудачной процессуальной форме, свершилось то, что по логике государственного разума должно было совершиться в Петрограде после отречения Великого Князя Михаила Александровича. Будь Государственной Думой избран тогда же Верховный Правитель, как несменяемый до Учредительного Собрания носитель власти, Россия не скатилась бы в пропасть». Схожий статус можно отметить и в Положении о Временном Президенте, разработанном накануне созыва Всероссийского Учредительного Собрания осенью 1917 г.
Суть отношения самого Колчака к единоличной власти, к возможности восстановления монархии в России хорошо отражали слова генерала Иностранцева: «Лично сам Колчак намерен обходиться без помощи народа и общественности и думает со всем тяжелым положением, в котором находится наша Родина, справиться сам и один… в минуты, переживаемые Россией, как и всяким другим государством в революционное время, могут появиться люди одного из трех типов, представляемых нам историей, а именно: типа – или Вашингтона, т. е. строителя нового государства, или – типа Наполеона, т. е. диктатора, иначе строителя государства на новых началах, или же, наконец, типа генерала Монка, времен английской революции, т. е. генерала, стоящего во главе реставрации… Колчака не пленяет ни слава Вашингтона, ни неувядаемые лавры Наполеона, а ему, вероятно, более всего улыбается скромная роль Монка». Довольно показательна оценка Колчаком своей власти в письме своей супруге, С. Ф. Колчак (Омировой), в Париж 15 октября 1919 г.: «Мне странно читать в твоих письмах, что ты спрашиваешь меня о представительстве и каком-то положении своем как жены Верховного Правителя… Я не являюсь ни с какой стороны ни представителем наследственной или выборной власти. Я смотрю на свое звание как на должность чисто служебного характера. По существу, я Верховный Главнокомандующий, принявший на себя функции и Верховной Гражданской Власти, так как для успешной борьбы нельзя отделять последние от функций первого».
Полномочия Верховного Правителя во многом были определены по аналогии с российским дореволюционным законодательством. Согласно статье 47 Свода основных законов, «Правителю Государства полагался Совет Правительства; и как Правитель без Совета, так и Совет без Правителя существовать не могут». По статье 48, Правитель назначал по собственному выбору членов Совета. Компетенция Совета Правительства включала «все без изъятия дела, подлежащие решению Самого Императора, и все те, которые как к Нему, так и в Совет Его вступают», то есть определение направления внутренней и внешней политики (ст. 50). При обсуждении тех или иных вопросов «Правитель имел голос решительный» (ст. 51). По «Конституции 18 ноября 1918 г.» законодательная власть и законодательная инициатива «совокупно» осуществлялись Верховным Правителем и Советом министров. Совмин проводил предварительное обсуждение всех законов, и без его санкции не мог вступить в силу ни один правовой акт: «Все проекты законов и указов рассматриваются в Совете министров». При этом Верховный Правитель имел право «абсолютного вето» – без его подписи ни один закон не мог вступить в силу: «И по одобрении их (законов. – В.Ц.) оным (Советом министров. – В.Ц.) поступают на утверждение Верховного Правителя» (ст. 4 «Положения»). Совмин (еп согроге) заменял Верховного Правителя в случае его «отказа от звания», «долговременного отсутствия», «тяжкой болезни или смерти». Этим, собственно, и ограничивались полномочия Совета министров, в сущности, не такие и ограниченные, если принять во внимание его право «законодательствовать» (4). Позднее, осенью 1919 г., стремление разграничить законодательные и исполнительные полномочия станет главной сутью т. н. «административной перестройки» правительства. По существу, Совет министров выполнял «двоякую роль». «Исключительные обстоятельства (гражданская война. – В.Ц.) принудили его принять на себя роль суррогата законодательной палаты», тогда как в основном Совмин, осуществляя исполнительную власть, выступал «в качестве высшего административного органа, призванного к объединению и согласованию деятельности различных ведомств».
