Что касается полномочий Всероссийского Учредительного Собрания, то в 1917 г. большинство в партийно-политических «верхах» разделяло идею наделения Конституанты единоличной властью. В справке «Открытие Учредительного Собрания и положение исполнительной власти при Учредительном Собрании», составленной Юридическим совещанием, отмечалось: «Власть, так или иначе образовавшаяся при революции и создавшая Учредительное Собрание… имеет целью своего существования и основанием своих полномочий именно созыв Учредительного Собрания. В момент открытия этого Собрания прекращается самое юридическое основание полномочий этой временной власти. Вместе с тем Учредительное Собрание почерпает основание своих полномочий вовсе не от этой временной власти, а от воли народа. Роль временной власти заключается лишь в том, чтобы дать этой суверенной воле высказаться организованным путем». Таким образом, считалось, что «роль временной власти при открытии Учредительного Собрания ограничивается назначением дня этого открытия. Оно не может устанавливать никаких обязательных правил, которым Учредительное Собрание должно было бы следовать при своей организации и при начале своих работ. Все это – дело самого Учредительного Собрания… Полномочия временной власти прекращаются в момент открытия Учредительного Собрания». Однако, как было показано в главе по истории 1917 г., Юридическим Совещанием не исключался и вариант передачи исполнительной власти «Временному Президенту Российской Республики» (5). Тем не менее временный характер любой власти, предшествующей Учредительному Собранию, предопределил, по сути, ведущий принцип российской политико-правовой жизни в период гражданской войны – непредрешение основных вопросов государственной жизни до созыва Всероссийского представительного органа. Этот принцип действительно стал, как известно, основополагающим в политическом курсе Белого движения. Показательно, что даже несмотря на провозглашенный Керенским республиканский принцип организации власти в проекте Основных законов монархический строй правления рассматривался в качестве одного из возможных в «принципах основы Конституции».
Проект организационного статута, выработанный Юридическим Совещанием в сентябре 1917 г., предполагал, что Учредительное Собрание будет состоять из 18 отделов, в том числе из: политического, специального (по аграрно-крестьянской и рабочей политике), юридического, бюджетного, военного, экономического. Учреждался традиционный в парламентской практике сеньорен-конвент (Совет старейшин, президиум) из лидеров партийных фракций. Предполагалось далее, что Собрание изберет «временного президента», который и станет своего рода «предтечей» будущего главы государства. Одним из последних дискуссионных вопросов Юридического Совещания, обсуждавшихся накануне выступления большевиков, был вопрос о двухпалатном или однопалатном законодательном учреждении. Большинство участников высказались за двухпалатный вариант. Аргументы сторонников однопалатной системы (эсер М.В. Вишняк) сводились к тому, что ее учреждение может повредить столь популярному в 1917 г. принципу «народного суверенитета» и является излишним в условиях демократических принципов представительства, при соблюдении которых избранные в парламент депутаты будут заниматься законодательной деятельностью без опасений, что эта их работа будет тормозиться верхней палатой. Аргументы сторонников двухпалатной системы (С. А. Котляревский, В. Ф. Дерюжинский) сводились к тому, что верхняя палата будет включать в свой состав «людей и организации, могущие принести пользу своими знаниями, опытом», в верхнюю палату можно избрать «представителей автономных областей и общественных организаций и приучить их законодательствовать не отвлеченно». Для того чтобы не ограничивать прав нижней палаты, вполне достаточным представлялось сохранить за верхней палатой права не абсолютного, а суспенсивного вето, преодолеть которое было бы возможно. Примечательную позицию занял В. М. Гессен. Заявив о себе, как о стороннике однопалатной системы, он отметил, что верхняя палата «есть исторический пережиток, не имеющий практического, политического значения». Но «если демократия не созрела, то нужно другое средство – монархия… основное заблуждение революции заключается в том, что нельзя строить правовой порядок на произволе, и пока эта ошибка не будет исправлена, никакие учреждения не помогут». Тенденция предпочтений двухпалатной системы (там, где речь шла о всероссийских учреждениях) сохранялась и в политико-правовых проектах в 1918–1919 гг. как модель управления, необходимая в условиях недостаточно развитой демократии и предполагаемого федеративного устройства (6).
После «октябрьского переворота» созыв Учредительного Собрания оставался ведущей линией в политической программе Белого движения. Официальные заявления всех лидеров Белого движения, включая самого Верховного Правителя, сводились к необходимости установления основных государственных законоположений и, прежде всего, формы правления на новом Учредительном Собрании. Именно благодаря создаваемой Конституанте создаваемая Белым движением парадигма государственного управления получила бы завершенное определение на основе соединения легальности и легитимности. По мнению белых юристов, восстановление прав разогнанного Учредительного Собрания призвано было прекратить братоубийственную войну. Как считал В. П. Челшцев, «разгон Учредительного Собрания – самое грубое насилие над законностью, как с формальной стороны, так и со стороны идеологической. Но, с другой стороны, разогнанное Учредительное Собрание казалось порочным, не соответствующим подлинным настроениям народа, ибо выбиралось оно в хаосе не оформившихся еще и бродивших, бесконечных, не устоявшихся событий…; противникам большевиков надо было провозглашать необходимость борьбы во имя нового Учредительного Собрания. В этой схеме, конечно, не все обстояло благополучно, в нее вкрадывалось соображение от политики, и это соображение привлекалось с целью, все-таки, парализовать принцип права. С точки зрения права законно было разогнанное Учредительное Собрание, и потому надо было бы лишь устранить произвол, помешавший его работе, и тем восстановить законность. И я глубоко уверен, полагая, что, не будь разогнано Учредительное Собрание, оно восстановило бы в стране порядок, во всяком случае, устройство, которое было бы дано стране, давало бы возможность к ее развитию, общему всему культурному человечеству, а по мере успокоения и под влиянием жестоких уроков опыта все эксцессы постепенно ослабели бы».
Примечательно, что во всех российских белых регионах официально высказывались сходные по сути идеи о значении Учредительного Собрания в создании российской государственности. Известный публицист и политический деятель белого Юга С. А. Котляревский в брошюре «Совещательное представительство» отмечал неизбежность сотрудничества власти и общества в новых, послереволюционных условиях: «Усложняющейся общественной жизни должна соответствовать теснейшая связь общества и государства». Критикуя бюрократическую, централизованную систему управления, характерную, с его точки зрения, для времени «царизма», он отмечал, что бюрократия, «не поспевая за усложняющимися формами жизни, неспособная к законодательной работе, которая отражала бы, как в зеркале, существующие общественные потребности, она не столько начинает заботиться об использовании своей власти для положительных целей, сколько об ее охране от посягательств со стороны других общественных элементов; развивается жестокий и губительный культ бюрократического самосохранения». Критикуя «излишний бюрократизм», Котляревский, однако, высказывал следующий тезис: «Неправильно противопоставлять представительство и бюрократию, как два взаимно исключающие начала. И при наличности представительства бюрократия необходима, но здесь она работает не поглощенная мыслью о сохранении собственного престижа, а в свете всего наличного знания и опыта, ответственная перед обществом». Котляревский акцентировал внимание на создании в России представительных законодательных органов. По его мнению, только законодательная, а не законосовещательная работа, которую будет осуществлять «общественность», способна поднять уровень российской политической культуры, решить многие насущные проблемы, игнорирование которых и стало одной из причин революционных потрясений. «Еще гораздо менее можно прибегнуть к совещательному представительству в эпоху всеобщей смуты, потрясений, когда общество и правительство противостоят друг другу, как две враждующие силы. Безнадежна сама попытка умиротворить общество, призвав его представителей в качестве экспертов и оставив решающее слово за бюрократией… Выход отсюда только один: чтобы развить в обществе чувство ответственности, необходимо приобщить его власти, ибо без власти нет ответственности» (7).
