Подготовка и проведение новых выборов в Учредительное Собрание должны сопровождаться существенным ростом общественной активности. Нужно было добиться, чтобы народ сделал сознательный выбор той или иной модели власти. И учредительно-санкционирующая, и законодательная, и законосовещательная задачи могли решаться только на основе взаимодействия белой власти и российского общества. Правовые основания созыва будущей Конституанты претерпели существенные изменения по сравнению с «революционным» 1917 годом. Постановлением Совета министров Российского правительства от 11 марта 1919 г. была учреждена Подготовительная Комиссия по разработке вопросов о Всероссийском Представительном Собрании Учредительного характера. Полное ее наименование звучало как: Подготовительная Комиссия по разработке вопросов о Всероссийском Представительном Собрании учредительного характера и областных представительных учреждений. Предполагалось также создание специальной Канцелярии Комиссии, до формирования которой делопроизводство велось Управлением делами Верховного Правителя и Совета министров. К предметам ведения Комиссии относилось «рассмотрение Узаконений, определяющих круг вопросов, пределы власти и состав» не только Всероссийского, но и Областных представительных учреждений. Комиссии предписывалось рассмотреть материалы по созыву Учредительного Собрания, подготовить законопроект об избирательном праве, а также разработать актуальную в то время модель совещательного органа при Правительстве. Ей предстояло также разработать структуру Всесибирского Учредительного Собрания, созыв которого декларировался исполнительной властью еще до омского «переворота». Таким образом, проведение выборов во Всероссийское и региональные Собрания становилось для Белого движения приоритетной задачей в его политической программе, что позволяло отойти от порожденной событиями Февраля 1917 г. идеи «непредрешения».
Показательно, что Комиссия была обязана лишь «собирать, рассматривать и оценивать» все материалы, «касающиеся Всероссийского Учредительного Собрания созыва 1917 г., для подготовки данных к законопроекту о выборах в будущее Всероссийское Представительное Собрание Учредительного характера». В ходе работ Комиссии развернутое наименование сократилось (после известного интервью Колчака 26 ноября 1918 г.) до Национального Учредительного Собрания (далее – НУС). Тем самым работа Юридического Совещания при Временном правительстве и все разработанные в 1917 г. проекты приобретали сугубо академический, а не прикладной характер и не могли быть «руководительным началом» для Комиссии, созываемой Колчаком. Учредительное Собрание образца 1917 г. «уходило в историю».
Председатель Комиссии А. С. Белевский (Белорусов) был журналистом, но не профессиональным юристом. В молодые годы он был близок к народническим кругам. Затем стал сотрудником московских «Русских Ведомостей», после революционных событий 1917 г. выехал на Дон, где входил в состав Донского Гражданского Совета, затем вернулся в Москву, а после переехал на Урал. В 1918–1919 гг. он был учредителем и главным редактором газеты «Отечественные ведомости» в Екатеринбурге. Будучи членом ВНЦ, он информировал своих товарищей по организации о положении в Сибири. Его заместителем, председателем подкомиссии по областным представительным учреждениям был известный сибирский ученый, историк и географ, товарищ министра Н. Н. Козьмин. Рабочий же состав
Комиссии включал лучших из находившихся в Сибири представителей российской юриспруденции: ординарный профессор С. П. Мокринский, специалист по государственному праву; ординарный профессор гражданского права Томского университета, преподаватель юриспруденции в ярославском Демидовском лицее В. А. Рязановский, автор «историко-дипломатического очерка» «Преемство в линии восходящей по русскому праву», считавшийся крупным специалистом и по государственному праву; экстраординарный профессор Пермского университета И. А. Антропов, возглавлявший Юридическое Совещание при Уфимской Директории; присяжный поверенный М.С. Венецианов, также член Юридического Совещания, участвовавший в проведении выборов в Учредительное Собрание 1917 г., известный своими публикациями по проблемам избирательного права; капитан 1-го ранга, профессор М. В. Казимиров, возглавлявший правовое управление Морского министерства; присяжный поверенный П. А. Кроненберг, занимавший должность управляющего делами Временного Областного правительства Урала в 1918 г. В работе «сибирской подкомиссии» принимал участие бывший министр Сибирского правительства, известный областник профессор И. И. Серебренников (8). Работа Комиссии началась 18 мая 1919 г. и продолжалась до конца года. Несмотря на малочисленность (10 членов, не считая Председателя), Комиссия по выборам достигла заметных результатов. По свидетельству Вологодского, назначенного после отставки с поста премьера на должность Председателя Комиссии: «Комиссия довольно много и обстоятельно поработала, накопила достаточно интересного материала… вся основная работа произведена, и остается сделать еще немного, может быть, чисто теоретической работы, чтобы считать работу Комиссии исполненной». Предварительные результаты работы Комиссии обсуждались на заседаниях Совета министров (например, на заседании 22 августа 1919 г. был заслушан «проект основных положений о выборах в Учредительное Собрание», оцененный министром внутренних дел В.Н. Пепеляевым как «блестящий»). Отчеты о предполагаемых законопроектах публиковались в Правительственном вестнике и других газетах (9).
Наиболее важным итогом работы Комиссии считался проект о выборах в НУС. Этот документ предусматривал сохранение принципа всеобщего, равного и тайного голосования. Однако принцип прямого голосования в данной «четыреххвостке» сохранялся лишь для городов с численностью жителей более 200 тыс. чел. – они приравнивались к отдельным округам. Сам избирательный округ определялся по численности населения в 250–300 тыс. чел. В административном делении округ мог совпадать с уездом или с городом (10). В сельских округах выборы намечались двухступенными (в волостях или волостных земствах избирались выборщики, которые, в свою очередь, выбирали большинством голосов одного депутата). С точки зрения интересов населения, данная система была более приемлемой, она позволяла контролировать кандидатов, не допускать фальсификации выборов (11). Отменялась утвержденная для Всероссийского Учредительного Собрания 1917 г. (по принципу распределения депутатов пропорционально числу поданных голосов) избирательная система. Решено было отказаться от этой «совершенной с точки зрения государственного права» системы из-за слабости политического сознания подавляющего большинства населения России, невозможности вести «понятную» пропагандистскую работу, поскольку выборщики (особенно на селе) вынуждены были бы выбирать не «своих», известных кандидатов, а малознакомых партийных представителей. Наконец, преобладание при пропорциональной системе партийных интересов над государственными, тенденция к дроблению партий, стремящихся занять место в Парламенте, никак не устраивало сторонников Белого движения (12).
Пропорциональную систему, которой так гордились политические деятели и публицисты-правоведы в 1917-м, согласно проекту Комиссии, полностью заменяла мажоритарная, построенная по принципу – один депутат от одного избирательного округа, получивший большинство голосов. Обширные пространства российского государства и сохранившиеся традиции выборов на сельских сходах делали подобный принцип предпочтительнее. При этом кандидат был ближе к интересам своих избирателей и мог не состоять в политической партии. Активным избирательным правом наделялись «все граждане» по достижении 25 лет, за исключением участников «большевистского бунта» и военнослужащих («армия – вне политики»). Однако «пассивным» избирательным правом военные наделялись, и, таким образом, в будущем НУС вполне могли оказаться даже командующие белых фронтов и популярные генералы. Армия призывалась обеспечить нормальную работу НУС, для этого предполагалось создание специальной Национальной Гвардии из лучших воинских частей белых армий (13). Несмотря на достаточно большой объем проделанной работы, Комиссия по выборам НУС так и не осуществила свои проекты. Основной причиной, по мнению омских политиков, следовало считать невозможность проведения всероссийских выборов в условиях войны, хозяйственной разрухи и, самое главное, недостаточности территории России, «освобожденной от большевизма». В одной из телеграмм в Париж управляющий делами МИД Сукин отмечал, что «правительство еще не достигло укрепления самых основных устоев, которые позволили бы будущей России осуществить на деле здоровый демократический строй… Выборы внесут новую борьбу в тылу, могут разложить армию, взволновав всю страну, снова возвратить ее к анархии на неопределенное время…; если бы ход военных действий привел к занятию Волги и создал реальную угрозу Москве, то могло бы оказаться своевременным приступить к выборам» (см. приложение № 6).
