10 июня 1919 г. произошло окончательное утверждение состава Правительствующего Сената. В отличие от Сибири здесь не была принята форма «Временных присутствий». Сенат сохранял преемственные от Донского Сената Первый и Второй, уголовный и гражданские кассационные департаменты. Был образован административный департамент. 27 июня 1919 г. дополнительным актом к соглашению от 25 апреля был уточнен порядок делопроизводства: в Общих Собраниях должны участвовать все наличные сенаторы и председательствовать один из Первоприсутствующих (по выбору на год), создавалось Высшее дисциплинарное присутствие (разрешение дел по чинам судебного ведомства), определялось, что полномочия генерал-прокурора разделялись (в зависимости от принадлежности делопроизводства к Донской области или к территории, управляемой Главнокомандующим ВСЮР) между главами отделов юстиции Особого Совещания и донского правительства (Челищевым и Захаровым). Что касается Кубани, то, несмотря на стремление к объединению с Доном отдела юстиции краевого правительства, решение о подчинении Сенату и о признании его единой кассационной инстанцией так и не было принято Краевой Радой вплоть до марта 1920 г. (8).
Основная работа в 1919 г. проводилась Первым и кассационными департаментами. А работа Второго департамента так и не смогла начаться в полной мере, ввиду отсутствия законодательных актов по земельной реформе, требовавших утверждения Сената (только в 1920 г. в белой Таврии земельная реформа врангелевского правительства будет санкционирована Сенатом). Но и в рамках «обнародования» законов, и при осуществлении «правового регулирования» тот же Первый департамент не мог отменять законодательные и подзаконные акты, издававшиеся в порядке постановлений Особого Совещания (подписываемых Деникиным общим журналом), не говоря уже о приказах самого Главкома ВСЮР «по гражданскому управлению». Приоритетным направлением работы Сената стало регулирование правовых коллизий, обусловленных, с одной стороны, «чрезвычайными обстоятельствами военного времени», а с другой – насущной потребностью восстановления «разрушенного правопорядка», постепенного, но неуклонного возвращения к правовым нормам «мирного времени». В этом отношении Сенат принял за основу принцип, принятый Державным Сенатом на Украине в 1918 г.: «Подчинение единой государственной кассационной инстанции всех судов без изъятия, т. е. не только гражданских, но и военных». На практике, правда, в кассационном порядке Сенату были подсудны лишь дела военных чинов Донской армии, а Добровольческая армия не была подконтрольна сенатским ревизиям 1919 года.
Проблемы разграничения полномочий военных и гражданских властей имели актуальность для всей истории Белого движения. Основой «чрезвычайного законодательства» являлись нормы статей 17 и 20 Постановления о местностях, объявленных на военном положении, и касавшиеся особо тяжких преступлений, за совершение которых «не принадлежащие к армии лица гражданского ведомства подлежат высшему суду и наказанию по законам военного времени», т. е. смертной казни. Разграничивая «исключительное законодательство» («по обстоятельствам военного времени») и законы «общего нормального порядка», Правительствующий Сенат отдавал приоритет последнему: «Правила изъятия некоторых дел из общей подсудности, как и всякий исключительный закон, не могут допускать расширительного толкования, а должны быть толкуемы ограничительно (ссылка на Решения Общего Собрания, 1880 г., № 25 и Решение Уголовного кассационного департамента, 1886 г., № 23)». Тем самым высшая мера наказания, даже в условиях гражданской войны, должна была трактоваться «путем ограничительного толкования» (решение Сената от 27 августа 1919 г.). Не допускалось ее произвольное применение ко всем подозреваемым и обвиняемым.
Военные нужды (мобилизации, реквизиции, конфискации и др.) во имя лозунга «все для победы над большевизмом», признавались «законными и необходимыми» и оценивались по принципу: «Частные интересы отступают и должны отступать на второй план; частные права, самые законные и важные, уважаются лишь в тех пределах, в каких это дозволяет военная необходимость». Но когда «недавний фронт превращается в глубокий тыл», следует исходить уже из важности «возвращения к условиям мирной и нормальной жизни». В действие вступал уже другой принцип: «Нужно ограничить пределами строжайшей необходимости все то, что раньше могло быть терпимо лишь во имя этой необходимости». Но и в «прифронтовых условиях» следовало, по мнению сенаторов, «поставить право реквизиций в правовые рамки… допустить в той или иной форме общественный контроль и проявлять самое отзывчивое отношение к жалобам на злоупотребления в этой области». Также толковалось и соотношение между военной и гражданской юстицией при возникновении нормативных конфликтов: «Нормальной является подсудность всех граждан суду гражданскому, а военная подсудность является изъятием. Поэтому в случаях сомнения нужно обращаться к общему порядку, а не расширять изъятие». «В области судебной чрезвычайные мероприятия, основанные на ст. 12 Правил о местностях, состоящих на военном положении (предусматривавшие возможность менять законы в области военного судопроизводства путем учреждения судов «особой, не предусмотренной законом конструкции». – В.Ц.) совершенно недопустимы» (9). Однако практика обжалования действий военных властей, равно как и борьба с «бессудными расстрелами и расправами», с «взяточничеством и вымогательством» в Сенате на белом Юге не отличалась разнообразием. Несмотря на имеющуюся правовую базу по борьбе со злоупотреблениями (приказы Главкома ВСЮР, распоряжения местных властей), по свидетельству Чубинского, «редкие случаи серьезных наказаний виновных тонули в море фактической безнаказанности… за все время при таком хаотическом положении вещей до Правительствующего Сената не дошло ни одного (!) дела о взяточничестве, вымогательстве или превышении власти».
Восстановление законодательства требовало от белых правительств сложных процессуальных решений и действий. Правопреемственность следовало соблюдать, исходя из прецедента применения законодательства Временного правительства наДонув 1918 г. (что, впрочем, было характерно и для других белых регионов): «Все законы Временного правительства, укрепляющие Русскую Государственность и способствующие укреплению и процветанию Донского Края, лягут в основу жизни Всевеликого Войска Донского» (приказ Донского атамана № 7 от 7 мая 1918 г.). Позднее данный прецедент был утвержден в качестве нормы, согласно которой все законодательство белых правительств основывалось на законах, изданных до 25 октября 1917 г., а советская правовая система (там, где она успела сложиться) признавалась юридически ничтожной. В свою очередь, те законы и подзаконные акты, которые не были изменены за период с марта по октябрь 1917 г. (т. е. Свод законов Российской Империи в части норм уголовного, административного, гражданского и др. прав), сохраняли свою силу и стали основой нормотворчества белых правительств. С точки зрения правоприменительной практики, Сенат определил свое отношение и к законодательству многочисленных «государственных новообразований», возникших после октября 1917 г. Коль скоро «невозможно было полностью восстановить действие всех старых законов и выбросить за борт все правовое творчество, имевшее место при Временном правительстве», то также нельзя было «отбросить одним росчерком пера» региональное законодательство, «особенно в том случае, если принцип единства и независимости России проводился в жизнь совместно с принципом уважения к правовым и культурным особенностям отдельных краев и областей. Отсюда вытекает, что всякого рода местные законы, поскольку они не идут вразрез с интересами единства России, должны сохранить свою силу и впредь». По мнению Чубинского, «эти законы должны быть спешно пересмотрены и должно последовать распубликованное во всеобщее сведение авторитетное указание компетентной власти на то, какие из этих законов восстанавливаются и какие теряют силу». Это требовало от белой власти «особой осторожности, деликатности и той истинной государственной мудрости, которая должна показать искусство не только военного, но и правового строительства и притом строительства, проникнутого одновременно и русским патриотизмом, и уважением к декларированным перед лицом России и Запада принципом децентрализации и признания особых местных прав».
