Итак, общие направления государственного строительства на Северном Кавказе были определены. Предстояла их конкретизация и осуществление на практике. С этой целью в феврале 1919 г. при Особом Совещании была создана комиссия для разработки положения о Главноначальствующем Терско-Дагестанского Края (под председательством Н. И. Астрова). От работы по определению статуса Главноначальствующего очень скоро перешли к работе по составлению Положения об управлении Краем в целом. К середине мая 1919 г. была завершена работа над составлением проекта закона «Об управлении Терско-Дагестанского края». Следует отметить, что разработанные комиссией Астрова законопроекты использовались летом – осенью 1919 г. как основа для создания местных управленческих моделей на остальной территории белого Юга, освобождаемой по мере выхода ВСЮР за пределы собственно казачьих областей. В первоначальном варианте предусматривалось объединение в границах Края территорий Области Войска Терского, «отдельных округов» (Кабардинского, Осетинского, Ингушского, Чеченского) и Дагестанской области. В окончательной редакции закона терское казачество отделялось от остальной территории, сохраняя свой порядок управления. Представители терского казачества настаивали на сохранении своего особого порядка управления, в результате чего из первоначального – уже напечатанного – проекта были вычеркнуты положения, уравнивавшие казаков с остальными субъектами Края. 3 мая 1919 г. в телеграмме председателю Особого Совещания войсковое правительство заявило: «Область Войска Терского должна быть исключена из состава Терско-Дагестанского края, с непосредственным подчинением Войскового Атамана Терского войска Главкому ВСЮР на равных основаниях с Атаманами Донским и Кубанским» (15).
В структуре управления на Северном Кавказе был определен статус самостоятельных административных единиц (градоначальств) – его имели, в частности, гг. Грозный и Владикавказ: первый из-за своего промышленного значения, второй – для «нейтрализации» возможных «притязаний» на город со стороны терских казаков, осетин и ингушей. Грозненский градоначальник получал права губернатора и дополнительные полномочия для «охраны грозненских нефтяных промыслов и заводов» (в составе управления при градоначальнике учреждался отдел «по нефтяным делам»). Район Кавказских Минеральных Вод также контролировался начальником Минераловодского района с полномочиями губернатора, опиравшегося на административно-хозяйственное совещание, в которое, наряду с чиновниками, входили специалисты санитарной комиссии. Чечня и Дагестан разделялись, в связи с особенностями расселения и исторических традиций, соответственно на три и девять округов. Дагестан управлялся губернатором и областным управлением. Столицей Тердага был утвержден Владикавказ, тогда как администрация Терского казачьего войска располагалась в Пятигорске (16). Формально должностным лицам предписывалось руководствоваться не только Временным Положением о гражданском управлении, но и «постановлениями учреждения Кавказского Края, которые не заменены настоящим Положением», что означало как общность законодательного пространства на белом Юге, так и определенную преемственность с законодательством, действовавшим до 1917 г.
Верховное руководство Тердагом осуществляли Главноначальствующий и Совет при нем, а также управления отдельных ведомств. Главноначальствующий был «главным начальником Терско-Дагестанского Края», осуществлявшим «высшее местное управление всеми гражданскими делами сего Края, кроме дел судебного ведомства, Государственного Контроля и Государственного Банка», а также являлся командующим «войсками, расположенными в названном крае». Хотя его полномочия повторяли, в принципе, полномочия Главноначальствующего Области, но применительно к Северному Кавказу эти полномочия имели свою специфику, опровергающую сложившийся тезис о «белой власти», якобы игнорировавшей традиции горцев. Глава Тердага получал права участвовать в рассмотрении всех постановлений местных структур управления, становясь как бы высшим арбитром при разрешении различных споров, столь частых на Кавказе. Ему принадлежало право утверждения «постановлений Общенародных и Народных съездов» и даже право «приостановления» распоряжений Главкома ВСЮР и начальников отдельных ведомств, если он считал эти распоряжения «невозможным или неудобным» реализовать «в пределах вверенного ему Края». Таким образом, проведение в жизнь белого законодательства в Крае должно было учитывать национальную специфику.
Высшая представительная власть Края принадлежала «Общенародным съездам населения», созываемым по инициативе Главноначальствующего – «по мере действительной надобности». Представительство на них предполагалось по следующему принципу: ежегодно должны избираться делегаты по одному от каждых 20 тысяч жителей округа; делегаты от городов округа – избираться городскими думами также на год. Национальные особенности предполагалось соблюдать и при формировании среднего и низового уровней управления. Для этого в качестве приложения к Положению утверждались «Временные правила о народном самоуправлении в Терско-Дагестанском Крае». В Совет Главноначальствующего должны были войти «почетный представитель горских народов» и по одному уполномоченному от каждого округа, избираемому в состав Совета на особых Народных съездах. В Осетии действовало правительство, при котором работал представительный Совет из нескольких человек, избранных на съездах. Совет при правительстве Осетии делегировал одного из своих членов (И. Баева) в Совет при Главноначальствующем Тердага. В Дагестане, управлявшимся губернатором, признавались прежние законодательные акты в отношениях между военным губернатором и горскими обществами. С 7 июня 1919 г. важную должность почетного представителя горских народов при Главнононачальствующем занимал генерал от кавалерии Д.К. Абациев. 6 августа на встрече генерала с делегатами Осетии было заявлено о созыве совещательного Совета из выборных представителей от горских национальных советов (по одному от каждого).
Местная власть была представлена начальниками округов (их полномочия приравнивались к начальникам уездов), назначаемыми Главноначальствующим и Правителями округов, избираемыми на Народных съездах. Правитель мог сочетать высшую гражданскую и военную власти. Если он имел воинский чин, то ему давалось право командования «войсками, сформированными из местных горских народов» и дислоцированными на территории региона. Он также отвечал за проведение мобилизации. При Правителях создавались особые Советы из наиболее авторитетных лиц, также выбранных самими горцами. В их ведении были дела местного управления.
Высшими представительными органами в каждом округе считались т. н. «Народные съезды». Созывались они постановлениями начальников округов «не менее одного раза в год». Здесь представительство обеспечивалось ежегодными выборами депутатов от аульных сходов (по одному на каждые 1500 жителей «обоего пола»). Председательствовал на съезде губернатор или начальник округа. Часть полномочий исполнительной власти в округах осуществлялась народными управами. Их компетенция определялась как «заведование и разрешение внутренне-бытовых и хозяйственно-экономических дел», избрание представителей на Общенародный съезд, а также представителей в Совет Главноначальствующего, «заведование имуществами округа», ежегодное «составление смет расходов и доходов», «разрешение дел, касающихся народного образования, народного призрения, обеспечения народного продовольствия». Решения Народных съездов «заносились в особую книгу в форме приговоров», которые вступали в силу «по утверждении их Главноначальствующим». Народные управы избирались на три года и состояли как минимум из трех членов. Их полномочия как «исполнительных органов народных съездов» определялись «исполнением всех приговоров» съезда, а также «заведованием другими делами, руководствуясь инструкциями народного съезда».
