Вскоре споры о законодательной или законосовещательной функции будущего представительного органа власти, характерные для летних заседаний, сменились более серьезными дискуссиями о государственном устройстве. На сессии ЮРК 5 сентября 1919 г. казачьи делегации настаивали на признании для казачества статуса «федерации», а не «областных автономий». Предполагалось, что члены будущей федерации смогут сами определить круг полномочий, передаваемых «центру», и решить вопрос о том, какие именно структуры будут заниматься подобным «разграничением». В этом отношении делегация Особого Совещания предлагала исходить из проекта Высшего Совета, создаваемого по образцу, схожему с Государственным Советом Российской Империи (половина его членов будет состоять из лиц, назначенных Главкомом, а вторая половина представлена «выборными от казачьих областных органов, земств и городов»). Согласно проекту (автор – начальник отделов законов и пропаганды К. Н. Соколов), Высший Совет определялся как «законосовещательный орган, имеющий право делать запросы и требовать отчетности у министров и главноуправляющих ведомствами». Членом Высшего Совета мог быть русскоподданный, достигший 30 лет, с образовательным цензом не ниже среднего учебного заведения. Сессии Высшего Совета объявлялись Главкомом, имевшим также право роспуска Совета и право утверждать любое его постановление (даже и не получившее большинства голосов) (12).
Проект Соколова пытался найти оптимальное сочетание всероссийской и местной власти, избегая при этом «упреков в федерализме», не популярном на белом Юге в 1919 г. Совет должен был основываться на принципе сговора и соглашения. Планировалась следующая структура Высшего Совета: «1) Общее Собрание, предназначенное для обсуждения законодательных предположений общегосударственного значения; 2) Особое присутствие, образуемое по назначению Главнокомандующего из членов Высшего Совета для рассмотрения проектов местного значения». Членство в Совете должно было отражать территориальные, национальные и сословные особенности Юга России: «В состав Совета предполагалось ввести:
1) Председателя и членов Совета – начальников управлений (Совета министров);
2) Представителей: а) от губерний, по два от каждой, избираемые губернскими земскими собраниями; б) от городов, выделенных в самостоятельные земские единицы (по одному от Киева, Одессы и Харькова – как центров Киевской, Новороссийской и Харьковской областей. – В.Ц.) по избранию городских дум, в) от горских племен Дагестана, Ингушетии, Кабарды, Осетии и Чечни – по одному;
3) Члены, непосредственно назначаемые Главнокомандующим из лиц, известных своею деятельностью на поприще церковного, государственного и общественного служения, всего в числе, вместе с членами правительства, не превышающем количества представителей земства, городов и горских племен» (13). Тем самым высший законосовещательный орган становился своеобразным подобием парламента, подчиненного высшей исполнительной власти – национальной диктатуре. Состав Совета (половина членов – по назначению, половина – выборные, причем не напрямую, а на собраниях представительных учреждений), отсутствие у него законодательных полномочий и подчиненность Главнокомандующему исключали любые возможные попытки «общественного давления» на принятие государственных решений, делали его сугубо деловым органом, схожим с Государственным Земским Совещанием, структура которого, независимо от проекта южнорусского Высшего Совета, была утверждена Колчаком в сентябре 1919 г.
Проект Соколова не был принят на сессии ЮРК. Казачьи делегации настаивали на создании т. н. Палаты областных представителей, опять-таки с законодательными полномочиями. По их мнению, Правитель Юга России (так стал бы называться Главком ВСЮР) мог осуществлять законодательную власть только совместно с «Палатой», в которой количество представителей казачества должно было соответствовать количеству представителей «других областей». Отставки и назначения министров предполагалось согласовывать с Палатой, она же получала право выносить вотум недоверия правительству или отдельным его членам, набирая для этого 2/3 голосов своего состава (14).
Трудно предположить, стал бы Высший Совет постоянно действующим после окончания войны, были бы его полномочия подтверждены Национальным Собранием, но очевидно, что в случае утверждения принципа диктатуры или возрождения монархии (о республиканской форме правления, как уже отмечалось, заявляли только кубанские делегаты) будущая верховная власть могла использовать Совет как орган, временно заменяющий законодательные учреждения (возможно, его название и структура могли быть изменены, а представительство расширено в общероссийском масштабе). На последних заседаниях осенней сессии ЮРК (24–25 ноября 1919 г.) обсуждался проект создания исполнительной власти в форме предложенного делегацией Особого Совещания проекта «Совета начальников управлений» (термин «министерство» на белом Юге не применялся, уступая в этом первенство министерствам омского правительства) при Главнокомандующем ВСЮР (15).
Перемены в исполнительной власти предполагали постепенное упразднение Особого Совещания и создание нового правительства, посты в котором (хотя и на правах министров без портфелей) получали представители Дона, Кубани и Терека (по одному от каждого войска) (16). Так система представительства реализовывалась бы через делегирование министров, получавших полномочия на создание коалиционной модели исполнительной власти. Данный принцип, классический с точки зрения политической тактики, мог ускорить процесс слияния казачьей и общероссийской государственности. Вообще, временный характер Особого Совещания, отсутствие у него статуса реальной исполнительной власти давали основания утверждать, что его состав и полномочия не остались бы неизменными в «освобожденной России» (17).
Формирование «Совета начальников управлений» предлагалось следующим образом. Главком (Правитель Юга России) назначает председателя Совета начальников управлений и утверждает представляемый им список кандидатов на министерские посты. Главком утверждает (по представлению краевых казачьих правительств) и «министров по делам Донского, Кубанского и Терского края». Данные министры получали право отзыва принимаемого Советом начальников законопроекта в том случае, если находили его противоречащим интересам представляемого ими казачьего войска. Главком же получал право наложить вето на любой закон, принимаемый краевыми властями, если он противоречил общероссийским интересам. Предусматривалось право кассации отклоненных законопроектов как с той, так и с другой стороны – через посредство Особого Суда (или Правительствующего Сената). Но проект Совета начальников управлений также не был принят (18).
Работу ЮРК предполагалось завершить 31 октября 1919 г. принятием особой Декларации о структуре единой власти на Юге России. Вслед за этим предполагалось создание новых органов верховного управления – Высшего Совета и Совета министров. Однако в результате событий октября – ноября 1919 г. на Кубани, связанных с арестом группы оппозиционных деникинскому правительству депутатов Рады, и с изменением Конституции Края (в сторону усиления полномочий нового атамана – генерал-майора Н. М. Успенского) кубанская делегация на сессиях ЮРК отсутствовала, затем был заменен ее председатель (вместо И. Л. Макаренко им стал депутат Краевой рады кадет П. М. Каплин) (19). В течение ноября заседания были посвящены главным образом вопросам будущей финансовой системы «возрожденной России» (20).
