Во-вторых, приходилось учитывать проявление сепаратизма, когда после прихода к власти большевиков многие окраины бывшей Российской Империи в той или иной форме выразили стремление к своей государственной независимости. «Собрать» их и удержать в обновленной российской политической системе было нелегко. И если вопрос о создании всероссийской власти и упразднении областных правительств был формально решен еще Уфимской Директорией, то в дальнейшем требовалось не просто реанимировать старую систему управления, основанную на централизованно-бюрократическом принципе, но и создать новую, учитывающую произошедшие политические перемены. Требовалось, в частности, найти оптимальное сочетание интересов центра и регионов. В ряде разделов уже рассматривались различные проекты создания власти на территориях, формально считавшихся «частью будущей, освобожденной от большевизма, России», но на практике временно опиравшихся на собственный административный аппарат и структуры самоуправления.
Наконец, следовало учитывать и общеевропейские, и общемировые тенденции в решении «национальных проблем» после окончания Первой мировой войны: «Великая мировая война, являющаяся мировой борьбой народов, и затем – победа держав Согласия над германской коалицией, открывающая порабощенным народам пути к свободной и независимой национальной и государственной жизни, выдвинули на первое место принцип национального самоопределения населения различных, больших и малых, областей».
В этом отношении показателен опыт обращения к модели т. н. областного устройства, призванной, с одной стороны, сочетать централизованную систему управления, а с другой стороны, учитывать широкий круг местных интересов. Подобную модель, в частности, призвано было осуществить областничество в Сибири и среди казачьих областей. Однако первый «опыт» предполагавшегося областного устройства относился еще к периоду работы Юридического Совещания Временного правительства осенью 1917 г., когда в качестве «предварительного проекта статей Основных законов по вопросу об автономии (федерации)». В нем утверждалось, что «Государство Российское едино и нераздельно», но при этом «в Государстве Российском будет введена областная автономия». Устройство областных учреждений, их компетенция «определялась законами, издаваемыми центральной законодательной властью», но «законы, изданные областными властями, не имели обязательной силы, если противоречили этим основным законам… изданным центральной государственной властью». В любом случае, «губернские и уездные правительственные учреждения» должны были «непосредственно подчиняться областным установлениям». Ф.Ф. Кокошкин на съезде кадетской партии отмечал, что «при огромной величине своей и огромном разнообразии местных условий Россия не может управляться вся из центра. Ей необходимы широкое развитие местного самоуправления и децентрализация законодательства. Право автономии должно быть предоставлено существующим территориальным единицам, губерниям и областям, с правом издания местных законов». Министр Некрасов поддерживал: «Временное правительство должно стоять на точке зрения децентрализации законодательства: нельзя, сидя в Петрограде, создавать законы для всей обширной и разноплеменной России». Поэтому «для России необходима областная автономия, которая, однако, не должна служить исключительно средством национального самоопределения, но политически всесторонне воспитать и развить народные массы». В то же время Кокошкин выступал против федеративного принципа по причине, во-первых, «неприемлемости искусственного предварительного раздробления частей России» и, во-вторых, из-за опасений «перед центробежными силами, перед стремлением некоторых областей к сепаратизму» (1).
Но в 1917 г. предполагавшиеся реформы не осуществились. В период революции и гражданской войны областничество стало первым опытом поиска некоего «среднего пути» между унитарной и федеративной системами. Сформировавшееся в условиях крайней политической нестабильности, оно смогло реализоваться лишь отчасти: большая часть разработок по формированию областничества осталась на стадии проектов, заслуживающих, тем не менее, рассмотрения. Термин «область» неоднократно использовался в различных белых регионах; в общем его можно определить как административно-территориальное объединение нескольких смежных губерний, образованное для эффективного оперативного управления тылом. Однако на белом Юге и в Сибири областничество приобретало национально-государственный характер: области объединяли здесь несколько губерний, схожих по экономическому и национальному укладу. На белом Юге в течение 1919 г. было учреждено три таких области – Новороссийская, Киевская и Харьковская, а также Терско-Дагестанский край со статусом области. Областное устройство предполагалось постепенно распространить на всю территорию России. Как было отмечено в проекте будущих «Основных законов Государства Российского», разработанных ВНЦ в 1919 г., «самоуправление губернии в отдельных случаях должно быть объединено в самоуправление более обширных соединений, включающих в себя несколько губерний, и тем самым областным нуждам и потребностям будет дано надлежащее удовлетворение» (2).
Обсуждение планов областного устройства проходило еще в рамках созданной «Подготовительной по национальным делам Комиссии» в январе 1919 г. Ее председатель В. В. Шульгин полагал вариант областной автономии вполне приемлемым для сохранения единства России. В Комиссии рассматривались, преимущественно, проблемы территориального разделения только малороссийских губерний, хотя в ее составе были предусмотрены отделы: «великороссийский, малороссийский, белорусский, литовский, латышский, эстонский, финляндский, грузинский, армянский». В отделах работали ученые-правоведы, юристы (М.А. Ляпунов, П.М. Богаевский, С. Г. Грушевский, Н.К. Могилянский), бывшие депутаты Государственной Думы (А. И. Савенко, Е. П. Ковалевский). Характерная оценка перспектив «областного устройства» давалась Шульгиным в частной телеграмме из Одессы 9 января 1919 г.: «Никакого Южнорусского правительства не допущу, пока я здесь, наоборот – идея Областных Генерал-Губернаторств начинает прививаться и получит научную разработку в национальной комиссии» (3). В основу планов «областной автономии» был положен «Наказ» Всероссийскому Учредительному Собранию от Киевской губернии (октябрь 1917 г.), предполагавший разделение Украины на Киевскую, Харьковскую, Екатеринославскую и Одесскую области. В «Наказе» отмечалась необходимость создания областных законодательных собраний, наделенных полномочиями губернских земств, которые предполагалось распустить, сохранив уездный и введя волостной уровень земского самоуправления (4). Профессор-экономист А.Д. Билимович, возглавлявший Общий отдел комиссии, обосновал необходимость введения модели Области, основанной на совокупности «физико-географических, этнографических, экономических и историко-политических признаков». В основу областного деления предполагалось положить прежде всего экономический критерий (специализация сельского хозяйства, торгово-промышленные особенности и т. д.). Разделение на губернии и уезды предлагалось оставить неизменным, исходя из важности уже сложившегося на этих уровнях земского самоуправления. В итоге Билимовичем было предложено разделить Южную Россию на три области: Юго-Западную (Правобережная Малороссия в составе Киевской, Волынской и Подольской губерний), Левобережную Малороссию (Черниговская, Харьковская и Полтавская губернии), Южную Степную (Херсонская, Екатеринославская губернии и Северная Таврия). Малорусский отдел (его возглавлял профессор И. А. Линниченко) в целом поддержал проект Билимовича (5). Что касается решения вопроса о возможном «выделении Украины» из состава Российского государства (признания даже самого понятия «Украина»), то отдел дал на это достаточно категоричный ответ: «Население Южной России всегда самоопределяло и ныне самоопределяет себя русским, и к украинству, которое является не нацией, а политической партией, взращенной в Австрии и служащей видам австро-германской политики, относится явно отрицательно» (6).
